Ispettorato Generale di Finanza
Servizi Ispettivi – Settore III
Relazione sulla verifica amministrativo
contabile presso la
AUTORITÀ PORTUALE DI
CIVITAVECCHIA, FIUMICINO E
GAETA
Eseguita dal dr. Jair LORENCO
17/4/2014 – 15/5//2014
Roma, 9 luglio 2014
Sommario
1 PREMESSA ………………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 5
2 INTRODUZIONE…………………………………………………………………………………………………………………………………………. 7
3 IL RAPPORTO DI LAVORO NELLE AUTORITÀ PORTUALI. CONSIDERAZIONI GENERALI ………………….. 9
3.1 Cronologia degli interventi normativi e regolamentari ……………………………………………………………….. 9
3.2 Considerazioni preliminari …………………………………………………………………………………………………………….. 11
3.2.1 Iter di approvazione del DM con i criteri generali per il CCNL…………………………………………. 11
3.2.2 Le previsioni del CCNL…………………………………………………………………………………………………………… 13
3.3 Conclusioni………………………………………………………………………………………………………………………………………. 14
4 ORGANIZZAZIONE DELL’AUTORITÀ PORTUALE DI CIVITAVECCHIA, FIUMICINO E GAETA…………… 17
4.1 Organizzazione ……………………………………………………………………………………………………………………………….. 17
4.2 Organi dell’Autorità: alcune considerazioni ………………………………………………………………………………… 18
4.3 Consistenza organica e costi del personale ………………………………………………………………………………… 19
5 DOTAZIONE ORGANICA DELL’AUTORITÀ PORTUALE ………………………………………………………………………… 21
5.1 Cronologia essenziale…………………………………………………………………………………………………………………….. 21
5.2 Considerazioni preliminari …………………………………………………………………………………………………………….. 22
5.2.1 Aumento del traffico passeggeri………………………………………………………………………………………….. 23
5.2.2 Realizzazione di opere infrastrutturali …………………………………………………………………………………. 24
5.2.3 Partenza del nuovo terminal container e previsto prossimo arrivo di navi carboniere…. 25
5.2.4 Safety e security portuale ……………………………………………………………………………………………………… 25
5.2.5 Sviluppo commerciale del porto di Fiumicino. …………………………………………………………………… 25
5.3 Conclusioni………………………………………………………………………………………………………………………………………. 25
6 CONSULENZE …………………………………………………………………………………………………………………………………………… 27
6.1 Rispetto dei limiti di spesa per le consulenze……………………………………………………………………………… 27
6.2 Rispetto delle procedure per il conferimento……………………………………………………………………………… 27
7 INCARICHI AI SENSI DEL DLGS 163/2006 …………………………………………………………………………………………….. 29
7.1 Normativa applicabile…………………………………………………………………………………………………………………….. 29
7.1.1 Quadro di riferimento per gli incarichi di supporto al RUP………………………………………………. 30
7.2 Contratti esaminati …………………………………………………………………………………………………………………………. 32
7.2.1 Premessa metodologica………………………………………………………………………………………………………… 32
7.2.2 Aspetti comuni agli incarichi esaminati ………………………………………………………………………………. 32
7.2.3 Considerazioni preliminari…………………………………………………………………………………………………….. 33
7.2.4 Descrizione dei singoli incarichi …………………………………………………………………………………………… 34
7.2.4.1 Franco Bonaccioli ……………………………………………………………………………………………………………….. 34
7.2.4.2 Pier Vincenzo Ciccone ……………………………………………………………………………………………………….. 35
7.2.4.3 Alberto Cicognani ………………………………………………………………………………………………………………. 35
7.2.4.4 Maria Antonietta Cubellis………………………………………………………………………………………………….. 36
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 3
Premessa
7.2.4.5 Federica Ievolella………………………………………………………………………………………………………………… 37
7.2.4.6 Valentina Loiseaux……………………………………………………………………………………………………………… 37
7.2.4.7 Pietro Monti ………………………………………………………………………………………………………………………… 38
7.2.4.8 Azzurra Peris ………………………………………………………………………………………………………………………. 38
7.2.4.9 Davide Perticara…………………………………………………………………………………………………………………. 38
7.3 Conclusioni………………………………………………………………………………………………………………………………………. 39
8 ASSUNZIONI…………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 41
8.1 Atti adottati e procedure utilizzate ………………………………………………………………………………………………. 41
8.1.1 Cronologia ………………………………………………………………………………………………………………………………. 41
8.1.1.1 Presidente Ciani, Segretario generale Mocci e Direttore Area amministrativa Monti …. 42
8.1.1.2 Presidente Ciani, Segretario generale Guacci e Direttore Area amministrativa Monti .. 42
8.1.1.3 Commissario straordinario Nitrella, Segretario generale Guacci e Direttore Area
amministrativa Monti……………………………………………………………………………………………………………………………….. 45
8.1.1.4 Presidente Monti e Segretario generale Guacci ………………………………………………………………. 45
8.1.1.5 Presidente Monti e Segretario generale Ievolella…………………………………………………………….. 47
8.1.2 Considerazioni preliminari…………………………………………………………………………………………………….. 48
8.2 Assunzioni: profili curriculari …………………………………………………………………………………………………………. 50
8.2.1 Presidente Ciani, Segretario generale Guacci e Direttore Area amministrativa Monti ….. 51
8.2.1.1 Stefania Accardi………………………………………………………………………………………………………………….. 51
8.2.1.2 Antonio Esposito…………………………………………………………………………………………………………………. 51
8.2.1.3 Antonio Fontanella …………………………………………………………………………………………………………….. 51
8.2.1.4 Luca Lupi …………………………………………………………………………………………………………………………….. 51
8.2.1.5 Giuliana Satta …………………………………………………………………………………………………………………….. 52
8.2.1.6 Libera Mari ………………………………………………………………………………………………………………………….. 52
8.2.1.7 Alberto Angelini………………………………………………………………………………………………………………….. 52
8.2.1.8 Federico Fuscoletti ……………………………………………………………………………………………………………… 52
8.2.1.9 Francesco Maria D’Alessio …………………………………………………………………………………………………. 52
8.2.1.10 Valentina Palmisani …………………………………………………………………………………………………………… 53
8.2.1.11 Alessio Cuomo ……………………………………………………………………………………………………………………. 53
8.2.2 Commissario straordinario Nitrella, Segretario generale Guacci e Direttore Area
amministrativa Monti ………………………………………………………………………………………………………………………………. 53
8.2.2.1 Emiliano De Francesco ………………………………………………………………………………………………………. 53
8.2.3 Presidente Monti e Segretario generale Guacci…………………………………………………………………. 53
8.2.3.1 Federico Barlafante…………………………………………………………………………………………………………….. 53
8.2.3.2 Jacopo Fulvio Calderai……………………………………………………………………………………………………….. 54
8.2.3.3 Giuseppe Fusco …………………………………………………………………………………………………………………… 54
8.2.3.4 Raffaella Rabuffi …………………………………………………………………………………………………………………. 54
8.2.3.5 Giorgio Fersini …………………………………………………………………………………………………………………….. 54
8.2.3.6 Sacha Campo ……………………………………………………………………………………………………………………… 54
4 Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta
8.2.3.7 Carlo Sisti ……………………………………………………………………………………………………………………………. 55
8.2.3.8 Claudio Cardaio …………………………………………………………………………………………………………………. 55
8.2.3.9 Jacopo Turchetti …………………………………………………………………………………………………………………. 55
8.2.3.10 Marco Vettraino………………………………………………………………………………………………………………….. 55
8.2.3.11 Barbara Zoi …………………………………………………………………………………………………………………………. 56
8.2.3.12 Andrea Maisto…………………………………………………………………………………………………………………….. 56
8.2.3.13 Maia Gattella………………………………………………………………………………………………………………………. 56
8.2.3.14 Marco Della Corte ………………………………………………………………………………………………………………. 56
8.2.3.15 Mirko Di Giancamillo …………………………………………………………………………………………………………. 56
8.2.3.16 Alessandro Coltello …………………………………………………………………………………………………………….. 57
8.2.3.17 Salvatore Ciccolella ……………………………………………………………………………………………………………. 57
8.2.3.18 Fedele Nitrella …………………………………………………………………………………………………………………….. 57
8.2.3.19 Elena Dalla Nora………………………………………………………………………………………………………………… 57
8.2.3.20 Maria Maddalena Bellu ……………………………………………………………………………………………………… 57
8.2.3.21 Serena Simonelli…………………………………………………………………………………………………………………. 58
8.2.4 Presidente Monti e Segretario generale Ievolella………………………………………………………………. 58
8.2.4.1 Massimo Magliozzi …………………………………………………………………………………………………………….. 58
8.2.4.2 Maurizio Marini ………………………………………………………………………………………………………………….. 58
8.2.4.3 Ilaria Varchetta …………………………………………………………………………………………………………………… 58
8.2.4.4 Daniela Mancini …………………………………………………………………………………………………………………. 59
8.2.4.5 Carlo Cicognani………………………………………………………………………………………………………………….. 59
8.2.4.6 Stefano Lisi ………………………………………………………………………………………………………………………….. 59
8.2.4.7 Gabriella Giacomantonio ………………………………………………………………………………………………….. 59
8.2.4.8 Francesca Foti …………………………………………………………………………………………………………………….. 59
8.3 Conclusioni………………………………………………………………………………………………………………………………………. 60
APPENDICE – ELENCO ALLEGATI……………………………………………………………………………………………………………………. 65
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 5
1 Premessa
La verifica amministrativo-contabile all’Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta è stata
disposta dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello
Stato – IGF – SIFiP, con nota prot. n. 27913 del 26 marzo 2014 indirizzata allo scrivente, ai sensi dell’art.
14, comma 1, lettera d), della Legge 196/2009, e secondo le norme che regolano la funzione dei Servizi
Ispettivi di finanza pubblica, con particolare riferimento agli artt. 3 e 7 della Legge 1037/1939, dell’art.
60, comma 5, del DLgs 165/2001 dell’art. 28, comma 1, della Legge 289/2002 e degli artt.23 e 24 del
DLgs 123/2011.
L’attività ispettiva ha riguardato la verifica della gestione amministrativa e contabile dell’Autorit�
portuale secondo le indicazioni della nota di incarico con particolare riferimento a:
1. Criteri e modalità per l’assunzione di personale a tempo indeterminato e determinato;
2. Affidamento di incarichi individuali esterni.
Con la presente relazione si riferisce sulle risultanze dei riscontri effettuati.
2 Introduzione
Le problematiche del personale nelle Autorità portuali sono caratterizzate dalla peculiarità del corpo
normativo e regolamentare che si è stratificato nel tempo e che rendono – in qualche misura –
l’amministrazione in esame atipica rispetto alle altre.
E’ soprattutto in relazione alle modalità di reclutamento e alla previsione nella legge istitutiva di una
deroga alle previsioni del dlgs 165/2001 che sono sorte storicamente le maggiori difficolt�
interpretative oltre a problematiche applicative di un certo rilievo.
Parallelamente le autorità portuali sono state oggetto, proprio per la loro atipicità, di un’intensa attivit�
ermeneutica da parte delle amministrazioni competenti per materia (MEF, MIT e DFP), della
magistratura contabile e amministrativa e delle stesse AAPP.
Il quadro normativo applicabile per le singole fattispecie deve – contrariamente alle verifiche presso
altre amministrazioni – essere pertanto in qualche modo ricostruito. Gli esiti di questa ricostruzione (o
meglio: del tentativo di ricostruzione) sono rinvenibili nei singoli capitoli.
Dell’evoluzione normativa e regolamentare generale in materia di personale oltre che dei principali
indirizzi giurisprudenziali unitamente ad alcune considerazioni conclusive viene dato conto nel
capitolo 3, anche evidenziando il ruolo svolto dall’amministrazione vigilante.
Nel quadro descritto nel capitolo 3 l’Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta si caratterizza
per un particolare dinamismo in considerazione del consistente allargamento della dotazione organica
autorizzato alla fine del 2011, all’uso della chiamata diretta per le assunzioni effettuate nel periodo
2009 – 2014 e al frequente ricorso ad incarichi ad esterni per far fronte alle proprie funzioni.
Nel capitolo 4 vengono descritti l’assetto organizzativo dell’Autorità ispezionata e i principali dati
relativi al personale come consistenza dell’organico e i relativi costi.
Il capitolo 5 invece affronta la sequenza degli atti che hanno portato all’attuale dotazione organica
dell’ente verificandone la sussistenza dei presupposti alla luce di una verifica fattuale dei principali dati
che caratterizzano la performance dell’Autorità portuale.
In questo capitolo inoltre può ricavarsi – per alcune variabili – il posizionamento dell’ente rispetto alle
altre Autorità portuali.
Il capitolo 6 riporta le risultanze della verifica delle consulenze conferite in relazione al rispetto dei
limiti imposti dalle norme di contenimento della spesa pubblica e alla correttezza delle procedure
utilizzate.
Il capitolo 7 riporta quanto emerso dall’analisi di alcuni incarichi conferiti dall’amministrazione –
prevalentemente per compiti di supporto alle attività del RUP – anche in relazione alla normativa
applicabile alla luce della giurisprudenza contabile.
I fatti descritti nel capitolo sono anche propedeutici alla verifica della correttezza delle procedure
utilizzate per le assunzioni a chiamata diretta in considerazione del particolare peso che l’esperienza
pregressa presso l’ente assume nelle motivazioni che caratterizzano le assunzioni effettuate
dall’Autorità portuale.
Le assunzioni dell’ente sono infatti l’oggetto del capitolo 8. La trattazione è articolata in due parti: la
prima riporta in ordine cronologico la sequenza degli atti che, tra il 2007 e il 2013, hanno portato
all’assunzione per chiamata diretta di quarantuno unità. La seconda descrive sommariamente i profili
curriculari di ogni assunto.
3 Il rapporto di lavoro nelle autorità portuali. Considerazioni generali
Il rapporto di lavoro delle Autorità portuali è disciplinato dalla legge 84/1994 recante riordino della
legislazione in materia portuale.
Le vicende delle Autorità portuali per quanto riguarda la disciplina del personale si intrecciano anche
con l’evoluzione del quadro ordinamentale relativo al pubblico impiego. Talvolta anticipandone gli
istituti innovativi e talvolta restando indietro rispetto alle evoluzioni legislative.
Sembra pertanto utile ripercorrere preliminarmente l’iter cronologico degli interventi normativi e
regolamentari che hanno caratterizzato la materia in esame.
3.1 Cronologia degli interventi normativi e regolamentari
Il 4/2/1994 viene pubblicata la legge 84/1994. In materia di personale l’articolo 6, comma 2 prevedeva
che “L’autorità portuale ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia di bilancio e
finanziaria nei limiti previsti dalla presente legge. Ad essa non si applicano le disposizioni di cui alla
legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni”.
L’articolo 10, comma 6 disciplina il rapporto di lavoro del personale della segreteria tecnica stabilendo
che “Il rapporto di lavoro del personale della segreteria tecnico-operativa è di diritto privato ed è
regolato da contratti collettivi nazionali di lavoro, sulla base di criteri generali determinati con decreto
del Ministro dei trasporti e della navigazione”
Il 22/10/1996 viene pubblicato il DL 535/1996 che dopo diverse reiterazioni di decreti legge – modifica
gli stessi articoli 6, comma 2 e 10, comma 6 nella forma attualmente vigente.
In particolare la norma prevede che all’Autorità portuale “non si applicano le disposizioni di cui alla L.
20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni, nonché le disposizioni di cui al decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, fatta eccezione per quanto
specificamente previsto dal comma 2 dell’art. 23 della presente legge.” (art. 6, comma 2).
Il novellato articolo 10, comma 6 dispone che “Il rapporto di lavoro del personale delle Autorità portuali
è di diritto privato ed è disciplinato dalle disposizioni del codice civile libro V – titolo I – capi II e III, titolo
II – capo I, e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa. Il suddetto rapporto è regolato da
contratti collettivi nazionali di lavoro, sulla base di criteri generali stabiliti con decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione, che dovranno tener conto anche della compatibilità con le risorse
economiche, finanziarie e di bilancio; detti contratti sono stipulati dall’associazione rappresentativa delle
Autorità portuali per la parte datoriale e dalle organizzazioni sindacali nazionali maggiormente
rappresentative del personale delle Autorità portuali per la parte sindacale.”
Il 9/10/1996 – nelle more dell’emanazione del previsto DM – viene siglato tra Assoporti e le OOSS il
CCNL dei lavoratori dei porti che in materia di assunzioni all’articolo 2 recita: “Le assunzioni vengono
effettuate per il tramite dei competenti uffici a norma di legge. All’atto della assunzione l’azienda è
tenuta a comunicare al lavoratore:
1) la data dell’assunzione;
2) la mansione, la qualifica ed il livello cui viene assegnato;
3) la durata del periodo di prova, previsto da questo Contratto;
4) il luogo di lavoro;
5) tutte le altre particolari condizioni eventualmente concordate,
6) il trattamento economico iniziale.
In ottemperanza a quanto previsto dall’art. 25, comma 2, della legge 23 luglio 1991 n. 223, le parti
convengono che non rientrano nella quota di riserva stabilita dal comma 1 dell’articolo precitato le
assunzioni di personale:
– con qualifica quadro;
– con funzioni direttive;
– di concetto.”
Il 17/12/1996 in attuazione del citato articolo 10, comma 6 viene pubblicato il Decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione con i criteri generali per il contratto collettivo di lavoro dei dipendenti
delle Autorità portuali.
L’articolo 4 del decreto prevede che “I contratti collettivi nazionali di cui all’art. 2 del presente decreto
dovranno tener conto per la parte economica della compatibilità con le risorse economiche, finanziarie e
di bilancio delle autorità portuali e prevedere, per la parte normativa, tra gli istituti ed elementi
caratterizzanti il rapporto di lavoro, le modalità di assunzione e i relativi criteri oggettivi per la selezione
del personale, l’orario di lavoro e la disciplina del lavoro straordinario, i doveri del lavoratore, i
provvedimenti disciplinari, la possibilità di risoluzione del rapporto in attuazione della legge n. 604 del
1966 e successive modificazioni, la classificazione per livelli professionali dei lavoratori, la disciplina del
part-time, il contratto a termine, la tutela della maternità.”
Il 17/3/1997 viene pubblicata la legge n. 59/1997 il cui articolo 11, comma 4, lettera a) delega il
Governo a “completare l’integrazione della disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato e
la conseguente estensione al lavoro pubblico delle disposizioni del codice civile e delle leggi sui rapporti
di lavoro privato nell’impresa; estendere il regime di diritto privato del rapporto di lavoro anche ai
dirigenti generali ed equiparati delle amministrazioni pubbliche, mantenendo ferme le altre esclusioni di
cui all’articolo 2, commi 4 e 5, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”.
L’8/4/1998 viene pubblicato il dlgs 80/1998 che modifica conseguentemente il comma 2 dell’articolo 2
del dlgs 29/1993 come segue: “I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono
disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di
lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto.
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la
cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono
essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono
ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario”
Il 27/12/2006 viene pubblicata in G.U. la legge 296/2006 che all’articolo 1, comma 993 riafferma la
personalità giuridica di diritto pubblico delle Autorità portuali prevista nella legge istitutiva
evidenziandone la natura giuridica di enti pubblici non economici.
Il 25/6/2008 viene pubblicato il DL 112/2008 che all’articolo 18, comma 1 stabilisce che “a decorrere
dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto-legge, le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano,
con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli
incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165”.
Il 22/12/2008 viene siglato tra Assoporti e le OOSS il CCNL dei lavoratori dei porti che per le Autorit�
portuali, in materia di assunzioni, all’articolo 2 contiene la seguente nota aggiuntiva: “L’assunzione del
personale viene effettuata in conformità alle vigenti disposizioni di legge in materia di impiego privato.
Essa può aver luogo mediante selezione per titoli e/o per esami, ovvero per chiamata diretta in caso di
particolari esigenze avuto riguardo alle caratteristiche professionali e specificità delle funzioni da coprire,
con criteri aziendalmente stabiliti.”
Il 24/1/2012 viene pubblicato il DL 1/2012 che all’articolo 25, comma 6 prevede che le societ�
affidatarie in house (…) adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del
personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché delle disposizioni che stabiliscono a carico degli
enti locali divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, contenimento degli oneri contrattuali e delle
altre voci di natura retributiva o indennitarie e per le consulenze anche degli amministratori.
Nel giugno del 2013 Assoporti dirama le “Linee guida sulla costituzione del rapporto di lavoro del
personale dipendente delle autorità portuali” inviate preliminarmente al MIT che ha fatto formalmente
presente come “quanto riportato nel documento risponde pienamente ai principi di pubblicità e
trasparenza e selezione necessari per assumere personale nella pubblica amministrazione, pur tenendo
conto delle peculiarità proprie del rapporto di lavoro del personale delle autorità portuali.” (all. 3.1)
3.2 Considerazioni preliminari
Come evidenziato nelle pagine che precedono la legge di riforma delle autorità portuali per la parte
che riguarda il personale è stata interessata – nei due anni successivi alla pubblicazione – da una serie
di modifiche prima di arrivare all’attuale formulazione.
Ciò non di meno alcune previsioni della legge di riforma – pur necessarie alla luce del contesto
normativo pro tempore vigente in materia di pubblico impiego – sono state superate dall’evoluzione
del quadro ordinamentale stesso.
Appare pertanto utile ricostruire i presupposti e le finalità degli interventi normativi in tema di
personale applicabile alle AAPP
3.2.1 Iter di approvazione del DM con i criteri generali per il CCNL
Una prima indicazione è fornita dall’iter per l’approvazione del DM recante i criteri generali per i CCNL
così come descritto nella relazione della Corte dei conti al Parlamento sulla gestione finanziaria degli
Enti sottoposti a controllo in applicazione della legge 21 marzo 1958, n. 259 relativa all’Autorit�
portuale di Napoli (esercizi 1996, 1997, 1998) e trasmessa alla Presidenza il 30 luglio 1999.
“Occorre premettere che le AA.PP – già sottratte in base alla legge di riforma alla disciplina del
parastato erano – in quanto enti pubblici non economici e cioè amministrazioni pubbliche, destinatarie
della normativa del dlgs 29/93.
Sotto tale profilo, sebbene l’articolo 10 u.c. della legge di riforma avesse assoggettato il rapporto di
lavoro del personale della segreteria tecnico-operativa alla disciplina di diritto privato, i relativi contratti
collettivi nazionali di lavoro avrebbero dovuto essere stipulati ai sensi dell’art. 45 e ss. del dlgs 29/1993
dalle organizzazioni sindacali da una parte e l’ARAN dall’altra, sia pure “sulla base di criteri generali
determinati con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione”, come prescritto dallo stesso
articolo 10 (e perciò in deroga all’art. 51 del citato dlgs).
Per contro nel testo del DM predisposto all’inizio del 1996, la rappresentanza pubblica in sede
contrattuale era affidata ad Assoporti.
Il conseguente rilievo di legittimità espresso da questa Corte in sede di controllo di detto decreto
ministeriale è stato superato con l’espressa previsione legislativa – inserita nell’art. 3, comma 8 del DL
430/1996, riprodotta nei successivi decreti reiterativi e da ultimo nel DL 535/1996 – che cioè le AAPP,
sebbene amministrazioni pubbliche, sono sottratte (anche) alla disciplina recata dal dlgs 29/1993 ed
altresì che i contratti collettivi nazionali di lavoro “sono stipulati dall’associazione rappresentativa delle
AAPP per la parte datoriale”.
Il DM previsto all’articolo 10 u.c. della legge 84 è stato riprodotto il 7/10/1996 ed è stato registrato da
questa Corte il 15 novembre successivo.
Peraltro, già prima di tale data e cioè il 29/10/1996 l’Assoporti e le OO.SS. non ritenendo “possibile
procrastinare ulteriormente la stipula del contratto” hanno posto in essere il CCNL per il personale non
dirigente, avente validità dal 1/1/1996, fino al 31/12/1998. (…)
Quanto al contenuto del DM relativo ai criteri generali “che dovranno tener conto anche della
compatibilità con le risorse economiche” – come prescrive l’articolo 10, u.c. della legge 84/4994 – è da
sottolineare che il Ministro si è limitato a prescrivere all’art. 4 che i CCNL….dovranno tenere conto per la
parte economica della compatibilità con le risorse economiche, finanziarie e di bilancio delle AA.PP”, le
quali peraltro sono differenziate tra loro sotto i cennati profili finanziari, economici e di bilancio.
La decisione governativa – confermata in sede legislativa – di sottrarre le AAPP alla normativa del dlgs
29 – e di riflesso al comparto degli enti pubblici non economici ai fini della contrattazione collettiva –
rende ragione in particolare della inesistenza tra gli allegati al CCNL del 1996 dei prospetti contenenti
oltre alla quantificazione degli oneri anche l’indicazione della copertura complessiva per l’intero periodo
di validità del contratto, come, per contro, prescrive l’artt. 52, comma 2 del dlgs 29/1993 in ordine ai
contratti collettivi stipulati ai sensi dello stesso dlgs.
Nei confronti di questi ultimi, inoltre, trova applicazione – a differenza del contratto in esame – la
disposizione dell’art. 52, comma 3 del 29/1993 per la quale occorre una autorizzazione di spesa ad hoc
per la stipula dei contratti collettivi concernenti anche le amministrazioni diverse da quelle dello Stato, la
quale è disposta nelle stesse forme con cui vengono approvati i bilanci con distinta indicazione dei mezzi
copertura”.
In buona sostanza, secondo la Corte, la modifica della legge di riforma finalizzata all’esclusione delle
AAPP dalla disciplina del dlgs 29/1993 è da ricondurre alla sola necessità di salvaguardare – rectius:
non rendere illegittime – le procedure negoziali per il personale previste dal Governo per le AAPP.
La ricostruzione della Corte appare coerente con le situazioni descritte e anche condivisibile in quanto
circoscrive e finalizza la portata dell’esclusione delle AAPP dal novero delle pubbliche amministrazioni
a cui si applica il 29/93.
A conferma di tale impostazione – e cioè dell’assoggettabilità delle Autorità portuali (o per meglio
dire: della non condivisione di un’inapplicabilità tout court) al dlgs 29/93 – anche la Sezione Centrale di
controllo sugli atti della stessa Corte dei conti, con decisioni n. 15/2010/P e n. 25/2010/P, ha ritenuto
applicabili alle Autorità portuali le previsioni dell’art. 7, commi 6 e 6 bis del dlgs 165/2001.
Da ultimo anche la VI Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza 5248/2012, ha affermato la natura
di enti pubblici non economici delle Autorità portuali, con la conseguenza che le procedure
concorsuali da esse indette rientrano nell’ambito della giurisdizione del Giudice amministrativo ai sensi
del comma 4 dell’articolo 63 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
Per altro verso la previsione relativa all’applicabilità del diritto privato ai rapporti di lavoro delle AAPP è
stata superata – anche nei puntuali riferimenti al codice civile – dalla sopravvenuta disciplina recata dal
dlgs 80/1998 che ha esteso la privatizzazione del rapporto di lavoro alla quasi totalità delle PPAA
rendendo di fatto “obsoleta” la specificità normativa per le AAPP
Alcune considerazioni
Già sulla scorta di quanto evidenziato si potrebbe concludere che l’esclusione del 29/93 ad opera della
legge istitutiva non possa intendersi nel senso (anche) della non obbligatorietà del rispetto delle
previsioni ivi contenute in tema di assunzioni.
Ciò non di meno è utile seguire filologicamente il dettato normativo. La legge istitutiva infatti prevede
che il rapporto di lavoro delle AAPP debba essere regolato da contratti collettivi nazionali di lavoro,
sulla base di criteri generali determinati con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione.
La portata normativa è abbastanza chiara nel senso di lasciare ampio margine all’azione discrezionale
del Governo nel dettare i principi generali con cui regolare il rapporto di lavoro delle Autorità portuali,
anche in tema di assunzioni.
Il fatto che la stessa legge istitutiva abbia escluso l’applicabilità del 29/93 – invece – non può essere
inteso come un limite alla portata prescrittiva del DM governativo che ben avrebbe potuto disciplinare
nel senso di una esplicita esclusione della possibilità di assumere per chiamata diretta. O,
erifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 13
Il rapporto di lavoro nelle autorità portuali. Considerazioni generali
subordinatamente, disciplinarne la possibilità con un rinvio – sia sotto il profilo quantitativo che sotto
quello procedurale – al quadro ordinamentale vigente per il pubblico impiego.
Invece il DM – in materia di assunzioni – di fatto non stabilisce nessun criterio, tantomeno generale ma
si limita ad un rinvio in sede contrattuale per la definizione delle modalità di assunzione e i relativi
criteri oggettivi per la selezione del personale. Sede contrattuale che, come abbiamo visto, prevede
come parte datoriale Assoporti invece dell’ARAN.
Ora, quali siano state le motivazioni alla base della scelta ministeriale, quel che rileva è che in una
materia – come quella delle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni – regolata dalla Costituzione si
è preferito delegare la definizione della disciplina a soggetti senza nessuna cultura pubblicistica e
nessun ruolo nella pubblica amministrazione in assenza di qualsivoglia criterio e/o principio direttivo1.
E’ infatti difficile inquadrare nell’alveo dei “criteri generali” – per quanto riguarda l’instaurazione del
rapporto di lavoro – la laconica previsione che i contratti collettivi nazionali dovranno prevedere “le
modalità di assunzione e i relativi criteri oggettivi per la selezione del personale”.
Accanto ad un problema di opportunità si affianca un problema di legittimità. Infatti secondo l’articolo
97 della Costituzione le eccezioni al pubblico concorso sono stabilite per legge. Eccezione che non
sembra potersi rilevare nella previsione della legge istitutiva circa la non applicabilità del 29/93.
La previsione non appare idonea a superare la riserva di legge costituzionale sotto un duplice profilo.
Da un lato – al netto delle considerazioni della Corte dei conti sopra riportate – la previsione appare
troppo generica per costituire un’eccezione ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione.
Per altro verso la disciplina relativa al reclutamento per le PPAA non è rinvenibile nel solo dlgs 29/93
ma anche nel DPR 487/1994 pubblicato precedentemente alla legge istitutiva e recante norme
sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei
concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi.
Il fatto che il legislatore della legge 84/94 non abbia inteso escludere tutta la normativa applicabile in
materia di concorsi pubblici ma solo il dlgs 29/93 conferma quanto indicato dalla Corte dei conti e
l’insufficienza di un dettato normativo – per una deroga al pubblico concorso – teso ad escludere
l’applicabilità in maniera generica del solo citato dlgs.
3.2.2 Le previsioni del CCNL
Questo per quanto attiene il contenuto del DM; si passa ora all’analisi delle previsioni del CCNL.
1
Sul punto appare utile evidenziare un ulteriore profilo di criticità. Ci si riferisce alla natura giuridica dei soggetti
preposti alla definizione della sequenza di regole per il reclutamento di personale nelle Autorità portuali. Come
descritto, abbiamo che a monte e a valle della sequenza ci sono due pubbliche amministrazioni: il MIT per i criteri
generali e le AAPP per la definizione di criteri aziendalmente stabiliti. In mezzo, invece, per la definizione del
CCNL, abbiamo due soggetti (OO.SS. e Assoporti) la cui natura giuridica è completamente diversa e che hanno il
solo vincolo di non uscire dai limiti imposti dal DM attuativo senza dover operare anche una valutazione della
compatibilità con le previsioni costituzionali in materia di pubblico impiego e in una situazione – contrariamente
ad una PA – di piena irresponsabilità rispetto alle decisioni prese. E in questo senso le previsioni del CCNL del
2008 appaiono tutte all’interno dei limiti – piuttosto ampi per la verità, tanto da sembrare inconsistenti – definiti
nel decreto dell’amministrazione vigilante.
Aver concentrato la codifica delle regole sostanziali per il reclutamento in un momento in cui la sfera della
pubblica amministrazione è del tutto assente senza aver stabilito dei criteri che ne vincolassero la definizione (ad
esempio escludendo o limitando l’utilizzo della chiamata diretta) sembrerebbe, pertanto, configurare uno
spostamento dell’illegittimità dalle previsioni contrattuali, come indicato dal Dipartimento della Funzione Pubblica,
nella nota n. 10932 del 21/2/2014, a quello delle previsioni del DM.
Preliminarmente occorre evidenziare che – considerato il tenore del rinvio al CCNL contenuto nel DM –
ci si sarebbe aspettato che il contratto contenesse una disciplina puntuale delle modalità di assunzione
per le Autorità portuali.
La considerazione che precede è fondata da un lato sulla trasparenza e diffusione di procedure e criteri
inseriti in un CCNL e, dall’altro, sull’opportunità di garantire un’omogeneità nelle attività di
reclutamento delle diverse AAPP
Invece anche in questo caso – analogamente al DM – assistiamo ad un rinvio sostanziale per la
definizione dei criteri e delle modalità di reclutamento delegando la definizione degli stessi alle singole
Autorità.
Infatti il CCNL, come abbiamo visto, dopo aver sancito la possibilità di procedere ad assunzioni per
chiamata diretta si limita ad individuarne la motivazione con un generico “in caso di particolari
esigenze avuto riguardo alle caratteristiche professionali e specificità delle funzioni da coprire” per poi
rimandare qualsiasi regolamentazione alle singole Autorità con la locuzione “con criteri aziendalmente
stabiliti”.
Assistiamo, nei fatti, ad una eccezione al principio costituzionale del reclutamento dei funzionari
pubblici mediante concorso – per il quale è stabilita una riserva di legge – definita esclusivamente
all’interno di un contratto collettivo di categoria che rinvia alle singole AAPP la definizione di quali
tipologie di lavoratori assumere per chiamata diretta, del numero complessivo dei lavoratori assumibili
con tale istituto e delle relative procedure da utilizzare.
La sequenza dei provvedimenti attuativi delle previsioni della legge istitutiva in materia di personale e
il contenuto degli stessi non sembrano pertanto conformi al dettato costituzionale di cui all’articolo 97
in quanto viene lasciata alla libera contrattazione delle parti la previsione dell’istituto della chiamata
diretta per l’instaurazione di un rapporto di lavoro presso le AAPP
3.3 Conclusioni
Si ritiene utile – a questo punto – una riflessione sulla posizione dell’amministrazione vigilante. Il MIT in
prima battuta è chiamato, come abbiamo visto, a definire in un DM i criteri generali con cui regolare il
rapporto di lavoro. Di fatto però evita di indicare nel DM un indirizzo chiaro delegando alle parti la
definizione dei suddetti criteri.
Ora se le previsioni del DM potevano trovare giustificazione sulla base del quadro ordinamentale pro
tempore vigente e alla luce del complesso e travagliato processo di riordino della legislazione in
materia portuale appare – per contro – singolare che la disciplina dettata dal DM del 1996 sia rimasta
invariata negli ultimi diciotto anni.
Diciotto anni che hanno visto – come evidenziato – un profondo cambiamento della normativa in
materia di pubblico impiego, di estensione della stessa a realtà escluse e una serie di pronunciamenti
dei giudici costituzionali, amministrativi e contabili che avrebbero dovuto indurre il MIT a rivedere il
proprio DM – almeno – nella parte relativa alla costituzione del rapporto di lavoro.
In disparte una puntuale ricognizione delle diverse pronunce giurisprudenziali nonché degli atti della
magistratura contabile e dei parerei dell’Avvocatura dello Stato che hanno interessato la materia delle
modalità di reclutamento nelle AAPP giova sottolineare che le conclusioni ivi riportate vanno
costantemente nella direzione di stabilire la necessità di utilizzare le modalità di reclutamento previste
per le PP. AA. anche per le Autorità portuali2.
2
TAR Catania n. 2251/2009; CGA per la regione siciliana n. 134/2011; TAR Lazio n. 6365/2012; CdS n. 5248/2012.
Si discosta dalle sentenze citate ma non – nella sostanza – dalle conclusioni del presente capitolo il parere reso
dall’Avvocatura distrettuale di Reggio Calabria l’8/2/2012. Nel parere si afferma infatti che le previsioni del CCNL
L’esenzione dalle forme di concorso pubblico, secondo la giurisprudenza costituzionale (v. sent.
150/2010, punto 3.1 in diritto) si ha solo per motivi di interesse pubblico: la Corte statuisce che
occorrono particolari ragioni giustificatrici, ricollegabili alla peculiarità delle funzioni che il personale da
reclutare è chiamato a svolgere, in particolare relativamente all’esigenza di consolidare specifiche
esperienze professionali maturate all’interno dell’amministrazione e non acquisibili all’esterno, le quali
facciano ritenere che la deroga al principio del concorso pubblico sia essa stessa funzionale alle esigenze
di buon andamento dell’amministrazione.
Tale orientamento della giurisprudenza costituzionale trova conferma – come abbiamo visto – anche
nelle indicazioni del legislatore statale finanche in merito ai processi di pubblicizzazione delle societ�
partecipate da Regioni ed enti locali e nelle società in house.
Si può osservare, pertanto, che le regole di diretta attuazione dell’art. 97 Cost. e la pubblicizzazione
della disciplina del reclutamento del personale da parte di enti (solo formalmente privati) dapprima di
matrice giurisprudenziale, è stata successivamente legificata, con riguardo specifico alle societ�
pubbliche.
Da questo quadro evolutivo, però, rimangono indenni le AA. PP. che pur essendo incontestabilmente
amministrazioni pubbliche sono poste al di fuori (rectius: sono poste nella possibilità di deroga) della
“regola” del pubblico concorso o comunque di una procedura di selezione pubblica per il
reclutamento del personale non già in ragione di un’espressa previsione legislativa ma sulla base di
una stringata previsione contenuta in un DM attuativo. DM la cui modifica non presentava e non
presenterebbe particolari difficoltà stante anche l’orientamento della Corte dei Conti preposta al visto
di un eventuale decreto modificatorio.
Al riguardo però la posizione dell’amministrazione vigilante si è limitata da un lato a circoscrivere e
limitare il proprio ruolo di vigilanza e dall’altro ad argomentare nel senso di una non incompatibilit�
del quadro esistente con le previsioni costituzionali collocando ipotetiche illegittimità nel novero delle
c.d. situazioni patologiche determinate dall’abuso degli strumenti previsti3. (all. 3.2)
In buona sostanza il MIT abdica al proprio ruolo di indirizzo e di amministrazione deputata alla
ricomposizione dl quadro regolamentare che disciplina il reclutamento di personale nelle Autorit�
portuali alla luce degli sviluppi normativi e giurisprudenziali focalizzando il proprio operato in materia
in una continua ed estenuante ricognizione delle norme e delle sentenze senza prendere però nessuna
posizione né – tantomeno – incidere in maniera risolutiva con i poteri a sua disposizione.
Si rinviene solo – in sede di approvazione delle delibere sulla pianta organica delle AAPP – la
riproposizione della raccomandazione circa l’espletamento di procedure selettive per l’individuazione
dei soggetti più idonei, in ragione dei posti da ricoprire, nel rispetto dei principi di trasparenza e massima
partecipazione, nonché della vigente normativa di assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.
La raccomandazione del MIT appare però una semplice clausola di stile la cui portata avrebbe avuto
ben altri effetti se inserita in un DM ai sensi della legge istitutiva. Invece il MIT ritiene che il quadro
regolatorio per le Autorità portuali non richieda nessuna ulteriore codifica evidentemente non
avvertendo la discrasia – e il progressivo allontanamento – con l’ordinamento vigente e gli indirizzi
giurisprudenziali in materia di reclutamento nelle PPAA.
che prevedono la possibilità di chiamata diretta non sono in contrasto con quanto previsto dal DM 7/10/1996. Ma
il punto appare proprio questo: se le previsioni del DM sono idonee a garantire la corretta applicazione dell’art. 97
Cost.
3
Sulle modalità dell’esercizio della funzione di vigilanza del MIT sulle Autorità portuali si rimanda anche a quanto
affermato dalla Corte dei Conti nella Relazione sul Rendiconto generale dello Stato per l’esercizio finanziario 2012:
“La vigilanza sulle Autorità da parte del Ministero delle infrastrutture si è esplicata mediante approvazione dei
bilanci di previsione, delle relative note di variazione e dei consuntivi. Inoltre l’attività di vigilanza, caratterizzata
più da profili di moral suasion, è stata diretta, anche per il tramite dei collegi dei revisori dei conti delle stesse
Autorità, al rispetto delle corrette operazioni in ordine alla riscossione dei canoni demaniali e all’applicazione delle
norme di cui al decreto legge n. 78/2010 e n. 95 del 2012 in sede di formulazione dei previsione di bilancio”.
Discrasia e allontanamento che invece sembrano essere avvertiti da Assoporti che autonomamente
ritiene di dovere adottare nel 2013 delle linee guida sulla costituzione del rapporto di lavoro del
personale dipendente delle Autorità portuali.
Al netto di una valutazione circa il contenuto delle linee guida di Assoporti – che per inciso appaiono
del tutto inadeguate a rispondere alle criticità rappresentate dalla magistratura amministrativa e
contabile – quello che preme evidenziare è proprio l’atteggiamento del MIT che si limita ad osservare
le attività di indirizzo di Assoporti in una materia le cui regole e linee di indirizzo dovrebbero essere
precipuo appannaggio dell’amministrazione vigilante.
Conclusione – quest’ultima – a cui sembra essere giunto, infine, anche lo stesso MIT che in una nota a
firma del Direttore generale per i porti dello scorso aprile e indirizzata alla RGS e al DFP rappresenta
che l’amministrazione partendo dalle linee guida elaborate da Assoporti, procederà a definire le nuove
linee di indirizzo in tema di assunzione del personale delle autorità portuali – con l’obiettivo di far si che
le stesse si attengano, rigorosamente, alla vigente disciplina delle assunzioni, soprattutto, per quanto
concerne gli eccezionali casi di assunzione per chiamata diretta – che, una volta condivise con il vertice
politico, saranno rese note a codeste amministrazioni in indirizzo.
La posizione dell’amministrazione vigilante, pur evidenziando un’evoluzione rispetto al passato, appare
però suscettibile di alcune ulteriori considerazioni. In primo luogo non si comprende perché debbano
essere definite delle linee guida dall’amministrazione – con il pericolo di una staticità delle stesse
rispetto all’evoluzione del quadro normativo – potendo la stessa, come evidenziato, semplicemente
modificare il proprio DM inserendo un rinvio alla normativa pro tempore vigente in tema di
reclutamento nelle PPAA, anche in considerazione della riserva di legge in materia contenuta nell’art.
97 della Costituzione.
In secondo luogo appare singolare che si debba partire dalle linee guida elaborate da Assoporti e non
procedere ad una autonoma elaborazione – anche in considerazione del fatto che le stesse non
risolvono il problema della “chiamata diretta” – partendo invece dalle pronunce della magistratura
amministrativa nonché dalle conseguenti posizioni della RGS e del DFP.
4 Organizzazione dell’Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta4
Il Network dei Porti di Roma e del Lazio, costituito da Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta, con
l’ampliamento della circoscrizione territoriale dell’Autorità Portuale di Civitavecchia è avvenuto nel
2002 e completato nel 2003.
Il network punta alla razionalizzazione ed integrazione delle risorse dei singoli scali e favorisce il
trasporto marittimo e la crescita dei traffici, grazie all’ampliamento dell’offerta ed alla specializzazione
di ciascun porto.
La logica di sistema permette di offrire ai clienti nazionali ed internazionali una pluralità di opportunit�
nei diversi settori: dal traffico passeggeri, crocieristico e di cabotaggio, fino ai traffici commerciali di
ogni genere: dalle rinfuse solide e liquide alle automobili, dall’agroalimentare ai container.
L’Autorità portuale è un ente pubblico non economico, dotato di autonomia amministrativa, istituito
dalla legge 84/94, che gli attribuisce compiti di indirizzo, programmazione, coordinamento,
promozione e controllo delle operazioni portuali, e delle altre attività commerciali e industriali
esercitate nei porti, con poteri di regolamentazione e di ordinanza.
All’Autorità portuale è affidata la gestione delle aree demaniali e la manutenzione ordinaria e
straordinaria delle parti comuni nell’ambito portuale. E’ previsto anche l’affidamento e controllo delle
attività dirette alla fornitura agli utenti portuali di servizi di interesse generale.
4.1 Organizzazione
L’organizzazione degli uffici e del personale delle Autorità portuali è regolato dalla Legge 28 gennaio
1994, n. 84 – Riordino della legislazione in materia portuale. (GU n.28 del 4-2-1994 – Suppl. Ordinario
n. 21 ).
L’art. 9 comma 3 lett. i) stabilisce che il Comitato Portuale delibera, su proposta del Presidente, sentito
il Segretario Generale, l’organico della segreteria tecnico-operativa di cui all’articolo 10, allegando una
relazione illustrativa delle esigenze di funzionalità che lo giustificano.
L’art. 10 comma 5 prevede che per lo svolgimento dei compiti istituzionali dell’Autorità, il Segretario
Generale si avvale di una segreteria tecnico-operativa, composta, in sede di prima applicazione, da
personale proveniente dalle organizzazioni portuali, in un contingente e in una composizione
qualitativa determinata in relazione alle specifiche esigenze di ciascun scalo.
L’art. 12 dispone tra l’altro, che le delibere del Presidente dell’Autorità portuale relative alla
determinazione dell’organico della segreteria tecnico operativa, siano sottoposte all’approvazione
dell’Autorità di vigilanza del Ministero dei Trasporti e della navigazione.
Il rapporto di lavoro del personale delle Autorità portuali è di diritto privato ed è disciplinato dalle
disposizioni del codice civile libro V – titolo I – capi II e III, titolo II – capo I, e dalle leggi sui rapporti di
lavoro subordinato nell’impresa.
Il suddetto rapporto è regolato da contratti collettivi nazionali di lavoro, sulla base di criteri generali
stabiliti con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, che dovranno tener conto anche
della compatibilità con le risorse economiche, finanziarie e di bilancio; detti contratti sono stipulati
dall’associazione rappresentativa delle Autorità portuali per la parte datoriale e dalle organizzazioni
sindacali nazionali maggiormente rappresentative del personale delle Autorità portuali per la parte
sindacale.
L’organizzazione dell’Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta è rappresentata
dall’organigramma sottostante.
4
Le parti descrittive del presente capitolo sono riprese dal sito web dell’Autorità portuale: www.portidiroma.it.
Organigramma dell’Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta
4.2 Organi dell’Autorità: alcune considerazioni
Per le informazioni inerenti gli organi dell’Autorità si rimanda alla corrispondente pagina del sito web5.
Quello che appare utile evidenziare è che sia il Presidente che il Segretario genere che il Presidente del
Collegio dei revisori provengono dai ranghi dell’Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta.
Il Presidente ha ricoperto dal 2005 fino alla sua nomina nel 2011 il ruolo di Direttore dell’area
amministrativa dell’Autorità; il Segretario generale è stato Direttore dell’area tecnica dell’ente dal 2001
al 2012; il Presidente del Collegio dei revisori dei conti è stato direttore dell’area amministrativa
dell’ente dal 1997 al 2005 e successivamente Segretario generale dal 2005 al 2009. Gli altri due
componenti del Collegio sono funzionari del MIT e uno dei due è incardinato dal 2007 nella Direzione
generale per i porti delegata alla vigilanza sulle Autorità portuali.
In buona sostanza abbiamo che gli organi dell’Autorità portuale6 sono ricoperti attingendo
esclusivamente dal personale dell’Autorità portuale stessa o dall’amministrazione vigilante creando
così una sorta di corto circuito tra soggetti preposti alla gestione, soggetti preposti alla vigilanza e
soggetti preposti al controllo che non appare – in linea teorica – del tutto idoneo a garantire al meglio
l’esercizio delle rispettive funzioni7.
5
http://www.portidiroma.it/amministrazione_trasparente/32/12
6
Diverso il discorso del Comitato portuale i cui componenti sono individuati dall’art. 9 della legge istitutiva.
7
Si aggiunga che l’ente dal novembre del 2010 al giugno del 2011 è stato commissariato. Il commissario
successivamente al termine del suo mandato, nel 2012, è stato assunto come dirigente nello staff del Presidente.
Per altro verso sembra utile evidenziare che i compiti del Segretario generale previsti dalla legge
istitutiva unitamente alle previsioni dell’articolo 8, comma 2 bis della stessa legge8 sembrano svuotare
tale organo di una propria autonomia gestionale (rectius: autonoma funzione) tale da rendere
superfluo il suo inserimento tra gli organi dell’autorità. Allo stesso tempo i poteri del Presidente – così
determinati – sembrano unire sia forti poteri di indirizzo che di gestione senza nessuno dei filtri che
hanno caratterizzato, negli ultimi venti anni, la distinzione tra le due funzioni nel resto delle pubbliche
amministrazioni9.
4.3 Consistenza organica e costi del personale
La consistenza organica si compone invece di 106 unità di personale, escluso il Segretario generale,
,mentre la ripartizione tra le diverse qualifiche è riportata nella tabella che segue.
L’attuale consistenza di 106 unità di personale è sottodimensionata di 8 unità rispetto all’ultima
dotazione organica approvata10 e presenta una polarizzazione nelle fasce apicali (dirigenti e quadri)
che con 45 unità rappresentano il 42% dell’organico.
Consistenza del personale al 1/1/2014
Dirigenti
Quadri Impiegati (livello)
Totale
A B 1 2 3 4
Unità 13 21 11 13 17 28 3 106
% 12,3% 19,8% 10,4% 12,3% 16,0% 26,4% 2,8% 100%
I costi del personale sono riportati nelle tabelle che seguono sia in base alle singole voci di costo che
sotto quello del costo medio per singola qualifica.
Quest’ultimo dato appare piuttosto interessante in considerazione del fatto che la definizione del
trattamento economico sfugge a qualsiasi controllo e limite11 – contrariamente al resto del pubblico
impiego – potendo il datore di lavoro definire il trattamento economico da corrispondere partendo dal
minimo previsto dai CCNL di riferimento per poi integrare con integrazioni ad personam in base alla
libera contrattazione delle parti.
Tale possibilità rende la definizione del trattamento economico del tutto svincolata da criteri
predeterminati risolvendosi esclusivamente – in teoria – nel punto di equilibrio tra domanda e offerta
di lavoro oltre che in un riferimento – sempre in teoria – al benchmark retributivo per posizioni
analoghe nel settore del lavoro privato.
8
Inserito dall’art. 2 del DL 535/1996 che estende al Presidente i poteri del Commissario previsti dall’art. 20, comma
3 in materia di gestione.
9
Tra le cause dell’”arretratezza” delle AAPP in tema di separazione tra indirizzo e gestione non appaiono estranee
le previsioni della legge istitutiva che escludono l’applicabilità del dlgs 165/2001 e della L. 70/1975. I poteri di
indirizzo (esercitati congiuntamente al Comitato portuale) e gestione del Presidente uniti alle modalità di nomina
dello stesso (seconda, per la ricerca del necessario consenso sulla persona, alle sole cariche elettive dove vige
ancora il regime della preferenza) renderebbero forse auspicabile un ripensamento delle funzioni e dei poteri dei
diversi organi delle AAPP.
10
Cfr capitolo 5
11
Eccezion fatta – ancorché sotto un diverso profilo – per le recenti norme di contenimento della spesa pubblica –
applicate alle AAPP – che “congelano” il trattamento economico del personale delle pubbliche amministrazioni.
Costo aggregato del personale per voci di costo
Voce 2014
Emolumenti al Segretario Generale 300.000
Emolumenti fissi al personale dipendente 4.700.000
Emolumenti variabili al personale dipendente 120.000
Oneri della contrattazione decentrata o aziendale 3.320.000
Oneri derivanti da rinnovi contrattuali 200.000
Indennità e rimborso spese per missioni 101.673
Altri oneri per il personale 103.600
Spese per l’organizzazione di corsi per il personale 3.088
Oneri previdenziali, assistenziali e fiscali a carico dell’Ente 3.700.000
Fondo Pianta Organica 928.800
Accantonamento al TFR – Quota maturata nell’anno 650.000
Totale spese per il personale 14.127.161
Fonte: sito web dell’Autorità portuale
In realtà i dati che restituisce la tabella sembrano essere di gran lunga superiori a quelli individuabili
nel settore pubblico ma anche apparentemente superiori alla media di quelli riferibili al settore privato
senza il supporto di una convincente motivazione12.
In buona sostanza il rischio potenziale dei meccanismi retributivi previsti per le Autorità portuali è
quello di collocare i propri dipendenti in una zona franca che sfugge sia al controllo esercitato dal
MEF, dal DFP e dall’ARAN sugli stipendi pubblici che al meccanismo indotto dalla c. d. massimizzazione
del profitto che caratterizza il settore privato.
Sul punto sarebbe interessante verificare13 il dato dei trattamenti economici dell’ente ispezionato con
un paradigma di riferimento fornito dalle principali aziende che si occupano di indagini retributive,
utilizzate dai responsabili delle risorse umane delle aziende private per individuare la giusta
retribuzione da accordare ai propri dipendenti.
Costo medio lordo del personale per qualifica
Dirigenti
Quadri Impiegati
A B 1 2 3 4
2007 163.364 91.796 67.346 70.781 61.293 63.572 53.351
2008 182.624 96.944 74.848 75.116 65.925 69.600 58.067
2009 194.232 101.251 80.757 77.120 69.813 66.180 60.135
2010 229.699 110.450 91.361 88.231 75.884 69.156 66.783
2011 210.653 99.350 84.749 99.366 67.958 67.360 67.516
2012 218.987 116.222 90.641 90.755 81.013 66.291 70.076
2013 223.192 126.640 91.908 90.470 77.289 72.462 69.873
Fonte: elaborazione dell’Autorità portuale
12
Sulla motivazione a supporto del trattamento economico accordato al personale dell’Autorità si rimanda al
capitolo dedicato alle assunzioni.
13
Ferma restando la peculiarità e specificità delle autorità portuali.
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 21
5 Dotazione organica dell’Autorità portuale
La legge istitutiva prevede che il Comitato portuale delibera, su proposta del Presidente, sentito il
Segretario generale, l’organico della segreteria tecnico-operativa, allegando una relazione illustrativa
delle esigenze di funzionalità che lo giustificano (art. 9, comma 3, lettera i).
La stessa legge istitutiva all’articolo 14, comma 2, lettera b) dispone che l’amministrazione vigilante
debba approvare la determinazione dell’organico della segreteria tecnico-operativa.
Il periodo in esame è stato interessato da tre variazioni della dotazione organica: nel 2008 (all. 5.1),
nel 2010 (all. 5.2) e nel 2011 (all. 5.3).
5.1 Cronologia essenziale
Ciò premesso si riporta di seguito la sequenza degli atti che hanno interessato l’Autorità portuale nel
periodo 2008 – 2011, ultima variazione della dotazione organica approvata.
Dotazione organica 2008-2010-2011
Qualifica 16/6/2010 7/7/2010 8/11/2011
Unità Unità Variazioni % Unità Variazioni %
Dirigenti 15 14 -7% 14 –
Quadri A 12 12 – 21 +75%
Quadri B 9 9 – 11 +22%
I livello 14 12 -14% 14 +17%
II livello 13 13 – 17 +31%
III livello 17 21 +24% 34 +62%
IV livello 5 4 -20% 3 -25%
Totale 85 85 – 114 +34%
L’11/04/2008 il Comitato portuale, con delibera n. 30, dispone un aumento della pianta organica da 80
a 109 unità. L’aumento viene giustificato alla luce del POT 2007-2010 e della necessità di rafforzare i
livelli di sicurezza (nel testo: safety e security).
Il 16/6/2008 la Direzione centrale dei porti con nota n. M_TRA/DINFR/607 approva parzialmente la
delibera del Comitato portuale concedendo un aumento di 5 unità e una rimodulazione del peso delle
diverse qualifiche secondo la precedente tabella.
L’amministrazione vigilante nel motivare la scelta ha ritenuto di dovere soddisfare l’aumento richiesto
in relazione al solo implemento delle attività che incidono sui livelli di sicurezza.
L’8/2/2010 il Comitato portuale, con delibera n. 3, dispone la rimodulazione della segreteria tecnico
operativa. La richiesta viene motiva con la necessità di far fronte alle mutate esigenze organizzative
dell’Autorità portuale e alla conseguente esigenza di adeguarne l’organigramma.
L’11/3/2010 la Direzione generale per i porti invia una nota interlocutoria chiedendo specificazioni ed
integrazione della documentazione14.
L’11/6/2010 il Segretario generale dell’Autorità riscontra quanto richiesto15 allegando però una
relazione illustrativa difforme da quella allegata alla delibera del Comitato portuale senza il supporto di
documentazione idonea ad attestare il passaggio per una nuova delibera del Comitato.
Il 12/7/2010, con nota n. M_TRA/PORTI/8962 l’amministrazione vigilante approva la delibera con le
figure professionali riportate nella tabella.
Poco dopo un anno, il 28/10/2011, il Comitato portuale delibera16 l’ampliamento e la rimodulazione
dell’organico della segreteria tecnico-operativa in ragione de:
1. l’aumento del traffico passeggeri;
2. la realizzazione di grandi progetti infrastrutturali;
3. l’imminente partenza del nuovo terminal container e previsto prossimo arrivo di navi
carboniere;
4. la safety e security portuale;
5. lo sviluppo commerciale del porto di fiumicino.
L’ampliamento deliberato è di 53 nuove unità pari al 62% della dotazione vigente al momento della
richiesta.
L’8/11/2011 la Direzione per i porti con nota n. 14806 approva la delibera limitatamente alle figure
professionali riportate in tabella e con un aumento di 29 unità pari ad un aumento del 34% delle unit�
di personale in ragione di quanto illustrato nella delibera del Comitato portuale.
5.2 Considerazioni preliminari
Come abbiamo visto tra il 2008 e il 2011 la segreteria tecnico operativa ha visto la propria dotazione
organica aumentare sotto il profilo delle unità complessive da 85 nel 2008 a 114 nel 2011 con un
incremento del 34% (l’incremento è ancora più rilevante – pari al 42,5% – se si considerano le 80 unit�
previste prima dell’aumento del 2008).
Aumento della dotazione organica autorizzato in un periodo caratterizzato da frequenti e stratificate
norme tese al contenimento della spesa pubblica anche attraverso il c.d. blocco delle assunzioni e la
riduzione delle dotazioni organiche delle amministrazioni pubbliche17.
15
Nota n. 9003 dell’11/6/2010
16
Delibera n. 30 del 28/10/2011
17
Giova evidenziare che il DPCM 22/1/2013 ha ritenuto non direttamente applicabile alle Autorità portuali la
riduzione delle dotazioni organiche prevista dall’art. 2 del decreto-legge n. 95 del 2012, riduzione che si riferisce
alle dotazioni organiche di personale rientrante nella disciplina del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
ferma restando l’applicazione di misure di contenimento della spesa di personale a cui devono attenersi tutte le
amministrazioni pubbliche. Il DPCM ha “cristallizzato” le posizioni espresse sia dall’amministrazione vigilante che
dal DFP (Note MIT nn. 12105 e 13567 rispettivamente del 21/9/2012 e 22/10/2012 e nota DFP 42535 del
23/10/2012) che hanno sostenuto, in buona sostanza, che sulla base del quadro normativo di riferimento e tenuto
conto delle modalità di finanziamento delle Autorità portuali, nonché della natura privatistica del rapporto di
lavoro dei dipendenti delle stesse, detti enti, pur essendo enti pubblici non economici, non siano direttamente
destinatari delle previsioni in parola.
Le motivazioni non appaiono condivisibili sia per la norma in esame che per quelle che l’hanno preceduta (DD.LL.
112/2008, 194/2009, 138/2011) nei diversi interventi legislativi miranti alla riduzione delle dotazioni organiche
delle pubbliche amministrazioni.
Infatti da un lato – come già evidenziato – non si ritiene la natura privatistica del rapporto di lavoro una specialit�
delle Autorità portuali ma una caratteristica generale del pubblico impiego a far data dall’entrata in vigore del dlgs
80/1998; dall’altro non appare pertinente il riferimento alle modalità di finanziamento delle Autorità. Come noto le
AAPP hanno sì autonomia finanziaria ma i porti sono beni demaniali e la loro gestione spetta alle Autorità portuali
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 23
Dotazione organica dell’Autorità portuale
Le autorizzazioni dell’amministrazione vigilante – ancorché parziali rispetto alle richieste dell’ente –
hanno presentato motivazioni legate alle nuove esigenze di volta in volta rappresentate dall’Autorit�
portuale e fatte proprie dalla Direzione generale dei porti.
Si ritiene utile verificare fattualmente la sussistenza dei presupposti indicati nelle diverse delibere del
Comitato e le relative autorizzazioni del MIT, partendo dall’aumento deliberato nel 2011.
5.2.1 Aumento del traffico passeggeri
Dai dati del traffico 2005 – 2012 riportati in tabella18 possiamo verificare che il traffico passeggeri si è
mantenuto sostanzialmente costante tra il 2008 e il 2012. Quello che cambia è il rapporto tra
passeggeri e crocieristi che arriva ad invertirsi nel periodo considerato.
Si evidenzia anche che gli anni che hanno presentato un maggior incremento del trend rispetto
all’andamento dell’anno precedente sono il 2006 e il 2008 con un aumento rispettivamente del 12,4%
e 10,9%. Mentre la maggiore contrazione – sempre rispetto all’anno precedente – nel traffico
passeggeri si registra proprio nel 2012 con una diminuzione del 10,8%.
Traffico passeggeri 2005 – 2012 (valori assoluti)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pass. 2.326.199 2.451.344 2.311.165 2.503.786 2.300.203 2.337.576 1.950.917 1.641.545
Croc. 984.088 1.269.254 1.586.593 1.820.383 1.803.840 1.946.291 2.579.201 2.399.029
Tot 3.312.292 3.722.604 3.899.765 4.326.177 4.106.052 4.285.877 4.532.129 4.042.586
Valutando invece le variazioni rispetto al dato di partenza del 2005 si può notare che il salto
numericamente più significativo è quello del 2008 che registra un +30,6%. Dal 2008 infatti le variazioni
sono decisamente meno significative registrando anzi un trend negativo ad eccezione del 2011.
Variazioni nel traffico passeggeri 2005 – 2012 (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Var % da un anno all’altro 12,4% 4,8% 10,9% -5,1% 4,4% 5,7% -10,8%
Var % rispetto al 2005 12,4% 17,7% 30,6% 24,0% 29,4% 36,8% 22,0%
Var % rispetto al 2008 _ _ _ -5,1% -0,9% 4,8% -6,6%
I dati sul traffico passeggeri pertanto non sembrano idonei a giustificare l’aumento del 34% della
dotazione organica autorizzato nel 2011 essendo il traffico passeggeri ormai stabilizzato dal 2008.
(nel rilascio ad esempio delle concessioni demaniali di cui all’articolo 18 della legge di riordino delle Autorit�
portuali n. 84 del 1994). Le loro entrate – in base alla legge istitutiva – sono costituite dai canoni di concessione
delle aree demaniali, dalle tasse sulle merci sbarcate e imbarcate e dai contributi degli enti territoriali. Tutte
entrate che altrimenti (al netto dei contributi degli enti territoriali che però sono risorse pubbliche a tutti gli effetti)
affluirebbero al bilancio dello Stato.
Ritenere pertanto che le risorse pubbliche che non transitano per il bilancio dello Stato non siano suscettibili di
determinare un aggravio per la finanza pubblica appare una forzatura che non sembra rispondere allo spirito e al
contenuto delle norme che mirano al contenimento della spesa pubblica.
Quello che emerge dai dati – al limite – è la capacità dell’Autorità portuale di riuscire a compensare il
calo dei passeggeri riuscendo ad intercettare il traffico determinato dalle navi da crociera19. Capacit�
che attiene però più alle policy dell’Autorità che alla consistenza del suo organico.
Peraltro nel 2008 l’amministrazione vigilante ha ritenuto20 che il personale a disposizione fosse più che
adeguato per le esigenze dell’Autorità eccezion fatta per le nuove incombenze in materia di sicurezza.
5.2.2 Realizzazione di opere infrastrutturali
Dall’analisi dei bilanci 2009 – 2013 non sembra emergere un aumento sostanziale delle spese per
opere infrastrutturali – ad eccezione del 2013 – tale da giustificare un aumento così consistente della
dotazione organica.
I dati tra il 2009 e il 2012 risultano piuttosto altalenanti tanto che i valori registrati nel 2011 e nel 2012
non sembrano discostarsi particolarmente da quelli evidenziati nel bilancio 2009.
Andamento delle spese per beni durevoli e opere portuali 2009 – 2013
A
Assestato
B
Pagato
C
Residui
D
Pagato
residui
E
Contributi in
c/c
F
Stanz.
G
Utilizzati
2009 12.249.996 6.340.361 255.051.353 36.949.589 352.270.423 0 16.059.408
2010 27.690.071 4.608.529 233.761.298 54.316.602 336.211.015 21.950.408 4.858.595
2011 19.650.713 7.047.173 192.526.107 35.654.886 353.302.828 0 7.198.509
2012 78.282.926 11.704.465 169.291.923 33.258.699 346.104.318 36.702.377 46.780.562
2013 29.545.834 10.023.217 199.733.095 110.268.214 336.026.133 10.722.370 23.693.110
Fonte: bilanci consuntivi 2009 – 2013 (codice U2.1.1 e contributi in conto capitale)
Andamento dei pagamenti e dei contributi utilizzati 2009 – 2013 (%)
B/A D/C G/E
2009 51,8% 14,5% 4,6%
2010 16,6% 23,2% 1,4%
2011 35,9% 18,5% 2,0%
2012 15,0% 19,6% 13,5%
2013 33,9% 55,2% 7,1%
Fonte: tabella precedente
Si aggiunga, come vedremo nel capitolo dedicato, che l’Autorità ha registrato un considerevole
aumento nell’utilizzo degli strumenti previsti dal dlgs 163/2006 per la contrattualizzazione di figure a
supporto del RUP che appaiono più che adeguati a soddisfare le esigenze in esame.
19
In realtà la crescita del traffico crocieristico è un fenomeno che ha caratterizzato la totalità delle Autorit�
portuali italiane nel periodo 2003 – 2012. I dati dell’Osservatorio nazionale del turismo infatti registrano questo
dato nel Rapporto 2012 sul traffico crocieristico in Italia. Civitavecchia si caratterizza per essere il primo porto
italiano in valori assoluti di traffico in numero di passeggeri e navi. Anche in relazione all’incremento annuale
Civitavecchia registra un aumento nettamente superiore alla media nazionale per quanto riguarda i passeggeri
mentre si attesta sulla media nazionale per quanto riguarda il numero di navi.
20
Nota n. M_TRA/DINFR/607 del 16/6/2008 della Direzione centrale dei porti
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 25
5.2.3 Partenza del nuovo terminal container e previsto prossimo arrivo di navi carboniere
Come evidenziato nel POT 2011-2013 l’incremento di navi carboniere è un fenomeno che si rileva dal
2009 e i cui effetti impattano più sugli aspetti ambientali di cui dovrebbe farsi carico la società che
gestisce le centrali21 che su quelli gestionali.
Infatti l’aumento delle navi carboniere va a compensare – sotto il profilo del dato quantitativo – la
contrazione di altre tipologie di merci lasciando sostanzialmente invariato, con l’eccezione del dato
2011, il tonnellaggio complessivo delle merci in transito nel periodo 2005-2013.
Anzi, come evidenziato nella tabella, nei due anni successivi all’autorizzazione del MIT si assiste ad una
progressiva contrazione del traffico merci (-9,2% nel 2012 e -13,9% nel 2013) e, addirittura, nel 2013,
ad una significativa contrazione (-11,4%) rispetto al dato 2005 quando la dotazione organica era pari
ad 80 unità.
Traffico merci 2005 – 2013 (valori assoluti e %)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Merci (milioni di tonn.) 17,80 17,97 17,40 16,44 16,78 17,60 20,17 18,31 15,77
Var % da un anno all’altro _ 0,9% -3,2% 5,5% 2,0% 4,9% 14,6% -9,2% -13,9%
Var % dal 2005 _ 0,9% -2,3% -7,6% -5,8% -1,1% 13,3% 2,8% -11,4%
5.2.4 Safety e security portuale
Occorre premettere che per la soddisfazione delle esigenze legate alla sicurezza portuale era già stato
autorizzato l’aumento di 5 unità nel 2008 e la rimodulazione nel 2010.
Nel 2011, dalla relazione che accompagna la delibera del Comitato e dalla nota di autorizzazione del
MIT, non sembrano invece rinvenirsi nuovi e ulteriori motivi per autorizzare un ampliamento della
dotazione in ragione delle esigenze di security e safety.
5.2.5 Sviluppo commerciale del porto di Fiumicino.
Anche per questa motivazione non sembrano rinvenirsi ulteriori elementi a giustificazione
dell’autorizzazione all’ampliamento della dotazione organica concessa nel 2011 atteso che lo sviluppo
commerciale del porto di Fiumicino era già contenuto nel POT 2007-2010 posto a fondamento della
delibera del Comitato nel 2008 e che già nell’autorizzazione del 2008 la Direzione generale per i porti
evidenziava che la pianta organica autorizzata nel 2004 è stata determinata a seguito dell’estensione
della circoscrizione territoriale dell’ente agli altri due scali.
5.3 Conclusioni
Dall’illustrazione che precede non sembrano sussistere le ragioni fondanti l’autorizzazione della
Direzione generale per i porti del 2011 all’ampliamento della dotazione organica della segreteria
tecnico operativa dell’Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta.
In aggiunta alcune di esse sono state oggetto di una diversa (opposta) valutazione dalla stessa
Direzione generale nel 2008 e nel 2011.
Per altro verso la contrazione dei traffici a seguito della crisi economica negli anni esaminati avrebbe
dovuto essere tenuta ben presente dall’amministrazione vigilante prima di autorizzare un incremento
della dotazione organica di ben 29 unita pari al 34% della dotazione di partenza.
L’impatto della crisi sull’Autorità portuale, peraltro, era molto ben evidenziato sia nell’aggiornamento
al POT 2007-201022 che nel POT 2011-2013 dei quali l’amministrazione avrebbe dovuto tenere conto
per le proprie determinazioni.
Determinazioni che avrebbero, per inciso, potuto essere prese meno frettolosamente considerato che
tra la richiesta dell’Autorità portuale e l’autorizzazione dell’amministrazione vigilante sono intercorsi
solo tre giorni lavorativi che hanno visto – al netto dell’ordinaria attività lavorativa – anche le dimissioni
del governo in carica.
Da ultimo anche ai fini di un maggior coordinamento delle politiche in materia di pubblico impiego
appare auspicabile collocare nell’alveo delle ordinarie procedure previste per le altre amministrazioni
le autorizzazioni relative alla dotazione organica delle Autorità portuali.
6 Consulenze
Nel bilancio dell’Autorità il capitolo di spesa dedicato alle consulenze è il U113/50 art. 1. Per gli anni
esame (2009-2013) l’andamento del capitolo è evidenziato nella tabella sottostante.
Capitolo di spesa per consulenze (2009 – 2013)
Norma di
riferimento Stanziamento Spesa Incarico
2009 L. 133/2008 66.796 58.300 Studio legale Vallebona
Studio Di Giuliomaria
2010 L. 133/2008 66.796 64.920 Studio legale Vallebona
Studio Di Giuliomaria
2011 L. 122/2010 11.600
2012 L. 122/2010 11.600
2013 L. 122/2010 11.600
6.1 Rispetto dei limiti di spesa per le consulenze
Dall’analisi dei bilanci risulta che sono state operate le riduzioni di spesa previste per legge, come
certificato anche dalle relazioni del Collegio dei revisori dei conti allegate al bilancio.
Parallelamente risulta inviata alla Corte dei conti la documentazione necessaria per il prescritto parere
preventivo di legittimità.
6.2 Rispetto delle procedure per il conferimento
Ciò non di meno – sulla base della documentazione presentata dall’amministrazione – non sembrano
essere stati rispettati gli adempimenti di cui all’articolo 7 commi 6 e 6 bis del dlgs 165/2001.
Sul punto si ritiene pertinente evidenziare preliminarmente quanto indicato dalla Corte dei conti nella
deliberazione n. SCCLEG/25/2010/PREV.
“Quanto alla soggezione delle Autorità portuali alle norme di cui al decreto legislativo 165/2001, il
Collegio non ritiene di doversi discostare da quanto già affermato nelle precedenti pronunzie di questa
Sezione nelle quali ebbe modo di ritenere che deve essere riconosciuta la natura giuridica di ente
pubblico non economico alle Autorità portuali, con la conseguente riconducibilità delle stesse nell’ambito
soggettivo delle “Amministrazioni pubbliche” ex art.1, comma 2, del D. Lgs. n. 165/2001 (cfr.
deliberazione n. 15/2010/P). Inoltre, la disposizione di cui all’art. 7, comma 6, del Decreto legislativo
predetto si pone con carattere di generalità per tutte le amministrazioni pubbliche, costituendo un ampio
genus posto dal legislatore al quale sono riconducibili tutte le ipotesi normative specifiche dei vari settori
della P.A. (cfr. deliberazione n. 1/2010/P)”.
Sulla base della giurisprudenza del giudice contabile, l’amministrazione al momento del conferimento
di un incarico – dunque – dovrebbe riscontrare i seguenti elementi:
a) effettiva rispondenza dell’incarico a obiettivi specifici dell’Amministrazione conferente;
b) eccezionalità e temporaneità delle prestazioni che costituiscono l’oggetto della consulenza;
c) comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente, di personale idoneo, sotto il
profilo quantitativo o qualitativo, a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso alla
consulenza;
d) attribuzione ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, mediante procedura
concorsuale disciplinata da un apposito regolamento interno.
In prima battuta va infatti rilevato che l’Autorità portuale non si è dotata per l’attribuzione delle
consulenze in esame di un apposito regolamento con il quale disciplinare e rendere pubbliche le
procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione (come espressamente
previsto dall’art. 7, comma 6 bis del ripetuto del dlgs 165/2001).
L’Autorità, inoltre, non ha adeguatamente motivato la mancanza di specifiche professionalità idonee
allo svolgimento di siffatti compiti all’interno delle strutture organizzative.
Nel merito, si ritiene che, in relazione alla necessità del conferimento dell’incarico, non appaiono
evidenziati i necessari requisiti della eccezionalità e temporaneità delle prestazioni attesa la genericit�
della prestazione richiesta e la ripetitività nel tempo tale da configurarsi come una proroga delle
consulenze conferite.
Da ultimo, inoltre, non sembrano essere rispettate sia le previsioni dell’articolo 125 comma 11 del dlgs
163/2006 pro tempore vigente che del regolamento di finanza e contabilità di cui si è dotata
l’amministrazione che, all’articolo 57, comma 7, prevede che per i servizi e forniture di importo
superiore a euro 20.000 (al netto dell’IVA) per l’affidamento mediante cottimo fiduciario si debba
procedere nel rispetto dei principi di rotazione, trasparenza e parità di trattamento previa
consultazione di almeno cinque operatori economici.
Tale previsione appare disattesa per il conferimento di due incarichi, nel 2009 e nel 2010, allo Studio Di
Giuliomaria, in entrambi i casi per un importo omnicomprensivo di 35.000 euro.
Vista la natura dell’incarico23 – la medesima in entrambi gli anni – non sembra configurarsi neanche il
requisito della nota specialità del servizio fornito che avrebbe permesso l’affidamento diretto senza
consultazione.
Sempre in relazione alla natura dell’incarico si evince che la consulenza in argomento non si limita a
qualche eccezionale problematica da risolvere ma abbraccia tutte le implicazioni tributarie delle
generali attività istituzionali dell’Autorità.
In conclusione, in linea con la giurisprudenza contabile24, gli atti di attribuzione di incarichi esterni
riguardanti attività che rientrano nelle ordinarie funzioni degli Uffici e del personale assegnato, ove
non sussistano i requisiti della specificità, della complessità, della straordinarietà delle incombenze o
della carenza di organico richieste dalla normativa vigente, devono ritenersi non conformi a legge.
7 Incarichi ai sensi del dlgs 163/2006
Per la realizzazione delle opere pubbliche dell’Autorità portuale è fatto ampio ricorso a incarichi
professionali e di collaborazione ai sensi del dlgs 163/2006.
Il presente capitolo dà esito della documentazione esaminata in riferimento alle procedure utilizzate
per l’individuazione dei soggetti da incaricare per le attività di supporto al RUP. L’analisi appare di
particolare utilità anche alla luce delle modalità di assunzione del personale a tempo indeterminato
dell’Autorità che verranno affrontate nel prossimo capitolo.
Infatti – come si vedrà – l’aver maturato una serie di esperienze professionali con l’Autorità portuale
mediante il conferimento di incarichi nel corso degli anni ha costituito la motivazione portante alla
base delle scelte operate dall’amministrazione per i soggetti da reclutare.
7.1 Normativa applicabile
In prima battuta si deve far riferimento alla tipologia di affidamento dei contratti esaminati che sono
stati tutti conferiti con l’affidamento diretto ai sensi dell’ultimo periodo dell’art. 125, comma 11 del
dlgs 163/2006.
Il citato comma 11 recita: Per servizi o forniture di importo pari o superiore a quarantamila euro e fino
alle soglie di cui al comma 9, l’affidamento mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi
di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori
economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei, individuati sulla base di indagini di mercato
ovvero tramite elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante. Per servizi o forniture
inferiori a quarantamila euro, è consentito l’affidamento diretto da parte del responsabile del
procedimento”.
Giova evidenziare che il limite di 40.000 euro attualmente in vigore è stato modificato dalla legge di
conversione del DL n. 70/2011 a far data dal 13/7/2011 che ha innalzato il precedente limite fissato a
20.000 euro.
Il regolamento di amministrazione e contabilità25 dell’Autorità portuale all’articolo 57 comma 7 ha
mantenuto, invece, tale limite a 20.000 euro.
Per altro verso – posta l’assoggettabilità delle AAPP alla disciplina recata dall’art. 7 commi 6 e 6 bis del
dlgs 165/200126 – andrebbe verificata anche l’assoggettabilità degli incarichi in esame alla suddetta
previsione oltre che alle procedure del dlgs 163/200627.
25
Il regolamento di contabilità deve essere approvato dal MIT di concerto con il MEF in attuazione della legge
istitutiva (art. 6, comma 3). Sul punto può individuarsi un elemento di criticità dovuto alla non applicabilità alle
AAPP – enti pubblici non economici – della L. 70/1975 e di tutti i regolamenti attuativi, compreso quello che ne
disciplina i principi di amministrazione e contabilità. Infatti ad una prima lettura delle norme di riferimento sembra
che l’impulso ad adeguarsi ad eventuali mutamenti del quadro ordinamentale in tema di amministrazione e
contabilità per le PPAA in generale e per gli enti pubblici in generale sia lasciato alla sola iniziativa delle singole
AAPP.
26
Cfr. par. 6.2
27
Di seguito il testo dell’art. 7, comma 6 del dlgs 165/2001 – Per esigenze cui non possono far fronte con
personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro
autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità:
a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione
conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalit�
dell’amministrazione conferente;
b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane
disponibili al suo interno;
Ad una lettura combinata delle due discipline sembrerebbe che quella recata dal dlgs 165/2001
preveda procedure più rigorose – ma non in contrasto28 – con quelle del c.d. codice dei contratti in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Ciò premesso secondo la ricostruzione, accolta dalla quasi unanime magistratura contabile nonché dal
Dipartimento della funzione pubblica29, le disposizioni di cui all’art. 7, comma 6, disciplinano gli
incarichi ogni qualvolta siano conferiti a persone fisiche, prive della qualità di imprenditori.
Conseguentemente, l’appalto di servizi ricorrerebbe solo rispetto alle prestazioni rese da imprenditori,
supportati da un’organizzazione di mezzi. In tal senso, tra le altre, la Corte dei conti, Sezione
autonomie 6/2008: “l’appalto di servizi ha ad oggetto la prestazione imprenditoriale di un risultato resa
da soggetti con organizzazione strutturata e prodotta senza caratterizzazione personale”.
Tale soluzione – inoltre – appare condivisibile in quanto scongiura il rischio che l’applicazione del
codice dei contratti consenta un’elusione delle più restrittive disposizioni dettate dal citato art. 7,
comma 6.
7.1.1 Quadro di riferimento per gli incarichi di supporto al RUP
La quasi totalità dei contratti esaminati hanno come oggetto le attività disciplinate dall’articolo 10,
comma 7 del dlgs 163/2006 che prevede che “nel caso in cui l’organico delle amministrazioni
aggiudicatrici presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della
specifica professionalità necessaria per lo svolgimento dei compiti propri del responsabile del
procedimento, secondo quanto attestato dal dirigente competente, i compiti di supporto all’attività del
responsabile del procedimento possono essere affidati, con le procedure previste dal presente codice per
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale
proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi
non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento
dell’incarico;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
Si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti di
collaborazione di natura occasionale o coordinata e continuativa per attività che debbano essere svolte da
professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell’arte, dello spettacolo, dei mestieri
artigianali o dell’attività informatica nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, per i servizi di
orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro di cui al decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276, purché senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ferma restando la
necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.
Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo
dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha
stipulato i contratti. Il secondo periodo dell’articolo 1, comma 9, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, è soppresso. Si applicano le disposizioni previste
dall’articolo 36, comma 3, del presente decreto e, in caso di violazione delle disposizioni di cui al presente comma,
fermo restando il divieto di costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, si applica quanto previsto
dal citato articolo 36, comma 5-quater.
Comma 6-bis – Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti,
procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.
28
Se è vero che da un lato il principio di primazia del diritto comunitario imporrebbe di disapplicare le norme di
diritto interno in contrasto, dall’altro una possibile soluzione è stata individuata dal Dipartimento della funzione
pubblica. Con circolare 2/2008, il DFP ha evidenziato che “i principi di derivazione comunitaria, di non
discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, richiedono, per l’affidamento di incarichi sotto
soglia, l’attivazione delle procedure di trasparenza e comparazione (art. 91, comma 2, d.lgs. 163/2006) che possono
trovare concreta attuazione secondo le previsioni dettate dall’art. 7, comma 6 del d.lgs. 165/2001 e delle altre
disposizioni interne”. Pertanto, l’osservanza dell’art. 7, comma 6, sembra comunque in grado di evitare che
vengano violati i principi comunitari.
29
Dipartimento della funzione pubblica, circolare 2/2008
l’affidamento di incarichi di servizi, ai soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico,
economico finanziario, amministrativo, organizzativo, e legale, che abbiano stipulato adeguata polizza
assicurativa a copertura dei rischi professionali.
Infatti l’art 10 del Codice 163/2006 conferma che, per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante
un contratto pubblico, le Amministrazioni aggiudicatrici devono nominare, ai sensi della legge
241/1990, un responsabile del procedimento unico per le fasi della progettazione, dell’affidamento e
dell’esecuzione.
Ai sensi del comma 1, lett. a) dell’art. 90, dlgs n.163/06, il RUP deve avvalersi, nello svolgimento dei
propri compiti, del supporto dei dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici.
In caso di inadeguatezza dell’organico, per le attività di supporto si può appunto ricorrere, ai sensi del
comma 7 dell’art. 10 del dlgs n. 163/06, a soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico,
economico finanziario, amministrativo, organizzativo e legale, che abbiano stipulato adeguata polizza
assicurativa a copertura dei rischi professionali.
Sulla questione appare utile evidenziare anche quanto contenuto nella sentenza n. 010892/2012 del
TAR Sicilia in relazione ai compiti di supporto alle attività del RUP.
“Al riguardo, per “attività di supporto” devono intendersi un insieme di prestazioni tecniche ed
amministrative relative al corretto svolgimento delle funzioni del medesimo R.U.P., quali analiticamente
elencate all’art. 10 del D. Lgs. n. 163/2006 e agli artt. 7 e 8 del regolamento di esecuzione ed attuazione,
e quindi tutte quelle attività strumentali – mediante l’esercizio di specifiche competenze (tecniche,
economico-finanziarie, amministrative, organizzative e legali)- che costituiscano il presupposto per il
corretto esercizio dei compiti funzionalmente attribuiti al RUP (quali supervisione, coordinamento e
verifica alla progettazione, supervisione alla direzione dei lavori, supervisione alla sicurezza, funzioni
amministrative, validazione progetto).
Ciò premesso, ad avviso del Collegio, al fine di accertare se un incarico conferito ad un professionista
attenga ad un’unica prestazione ovvero ad “attività di supporto” del Rup, occorre aver riguardo alla
consistenza dell’incarico conferito, ed in particolare alla presenza, o meno, di una molteplicità di attività,
indicative delle funzioni di supporto, consistenti in una prestazione di assistenza e collaborazione con il
Rup.”
Per quanto attiene invece il compenso, l’articolo 262, comma 2, del DPR 207/2010 prevede che “la
quota del corrispettivo complessivo riferita alle prestazioni normali e speciali relative alla progettazione è
determinata sulla base delle percentuali ed aliquote di prestazioni parziali previste dalle tariffe
professionali, in corrispondenza della classe, della categoria e degli importi dell’intervento risultanti dai
progetti redatti, nonché del livello di progettazione da redigere. Tale quota del corrispettivo è aumentata
sulla base degli incrementi stabiliti dalle tariffe professionali per il rimborso delle spese. In modo analogo
è determinato il corrispettivo per la direzione lavori, per il coordinamento per la sicurezza in fase di
progettazione e di esecuzione e per i compiti di supporto alle attività del responsabile del procedimento.
La quota del corrispettivo complessivo riferita alle prestazioni accessorie è determinata con riguardo ai
correnti prezzi di mercato e con riferimento agli importi posti a base di gara.”
Sempre in tema di compensi si riporta parte della delibera n. 3/2010 dell’AVCP: “distinta dalla
composita attività di progettazione vera e propria, indicata e’, invece, l’attività di supporto tecnico-
amministrativo alla progettazione la quale e’ tendenzialmente affidata agli uffici interni della stazione
appaltante, ma che, tuttavia, qualora non sia possibile effettuarla con dipendenti della stazione
appaltante, può essere affidata all’esterno con procedure ad evidenza pubblica e con riferimento a
corrispettivi stabiliti a corpo in base ad indagini di mercato.
Nel paragrafo che segue verranno descritte le caratteristiche dei contratti esaminati. In particolare
verranno presi in esame i diversi elementi per verificarne la corrispondenza con le previsioni normative
e regolamentari applicabili.
7.2 Contratti esaminati
7.2.1 Premessa metodologica
In merito alla scelta degli incarichi da esaminare è stato acquisito dall’amministrazione l’elenco degli
incarichi professionali e delle collaborazioni instaurati dal 2009 al 2013 (all. 7.1). Degli incarichi di
collaborazione sono stati estrapolati per un esame quelli che presentavano omonimie con il personale
in sevizio presso l’Autorità30 unitamente ai due nominativi rispettivamente con il maggior numero di
incarichi (paragrafo 7.2.4.3) e con gli importi più elevati (paragrafo 7.2.4.2). Da ultimo è stato visionato
un incarico che originariamente non compariva nel primo elenco fornito ma che, ad una verifica
incrociata con i curricula presenti sul sito web dell’ente, risultava essere stato conferito (paragrafo
7.2.4.4).
7.2.2 Aspetti comuni agli incarichi esaminati
Appare utile evidenziare la presenza di alcuni aspetti comuni a tutti gli incarichi esaminati31, con le
eccezioni segnalate tra parentesi:
1. l’incarico è affidato dal Segretario generale (ad eccezione di quello trattato al par. 7.2.4.5), previa
richiesta del RUP, e disciplinato da un contratto di collaborazione coordinata e continuativa32 (ad
eccezione di quello trattato al par. 7.2.4.4) firmato dal Presidente dell’Autorità portuale;
2. gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP relative ad interventi per opere in
ambito portuale (tranne quelli trattati ai par. 7.2.4.4 e 7.2.4.7);
3. i soggetti incaricati (ad eccezione di quelli trattati nei paragrafi 7.2.4.2, 7.2.4.3 e 7.2.4.7) non
sembrano essere caratterizzati dalle specifiche competenze di carattere tecnico, economico
finanziario amministrativo, organizzativo e legale richiesti dalla norma e sembrano mancare di
qualsiasi esperienza professionale pregressa – utilmente valutabile – al momento del
conferimento del primo incarico;
4. la comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’ente, di personale idoneo, sotto il
profilo quantitativo o qualitativo a svolgere le attività attribuite all’esterno viene certificata nella
determina del Segretario generale con cui viene affidato l’incarico o non viene certificata affatto;
5. le determine di cui al punto che precede però, oltre a non essere su carta intestata dell’ente e a
non essere numerate, non riportano il compenso e la durata previsti per l’incarico che invece sono
riportati direttamente e unicamente nel contratto, senza il supporto di una adeguata motivazione
30
I nominativi del personale in servizio sono reperibili sul sito web dell’ente all’indirizzo:
http://www.portidiroma.it/sites/default/files/Trasparenza/articolazione-uffici_0.pdf
31
I riferimenti alla documentazione esaminata per le considerazioni del presente paragrafo e allegata alla presente
relazione sono rinvenibili nel paragrafo 7.2.4.
32
La scelta della collaborazione coordinata e continuativa non convince pienamente in base a un duplice ordine di
motivi. In primo luogo perché i compiti di assistente al RUP dovrebbero essere conferiti ad un professionista,
condizione quest’ultima che appare incompatibile con la tipologia contrattuale utilizzata. In secondo luogo per la
particolare posizione delle autorità portuali rispetto al resto delle pubbliche amministrazioni. Infatti la deroga
contenuta nel dlgs 276/2003 – il presente decreto non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il
loro personale (art. 1, comma 2) – ha come presupposto, oltre il principio di legalità che impronta l’agire di una PA,
la previsione costituzionale dell’accesso alle PPAA mediante concorso. E’ evidente pertanto che nessun giudice del
lavoro potrà disporre, per una PA, la trasformazione di una collaborazione in un rapporto di lavoro subordinato,
anche nel caso di un accertato abuso delle norme di tutela previste dal citato dlgs 276/2003. Ora la prassi delle
autorità portuali di operare assunzioni anche per chiamata diretta unita alla non assoggettabilità alle previsioni del
dlgs 165/2001 dovrebbe indurre gli enti in questione ad utilizzare la collaborazione coordinata e continuativa in
maniera meno frequente e disinvolta proprio per evitare che costituisca un presupposto per una trasformazione
giudiziale del rapporto di collaborazione in uno subordinato a tempo determinato o indeterminato.
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 33
e validazione preliminare. Le determine, inoltre, non danno conto dei criteri di scelta del soggetto
incaricato;
6. nessun contratto riporta nelle premesse la sequenza degli adempimenti e degli atti amministrativi
propedeutici alla stipula dello stesso;
7. gli incarichi hanno una durata semestrale e alla scadenza ne viene conferito un altro con lo stesso
oggetto al medesimo soggetto per un ulteriore semestre33 (ad eccezione di quello trattato al par.
7.2.4.4);
8. gli importi per ciascun incarico sono sotto la soglia dei 20.000 euro fino al luglio 2011 e sotto
quella dei 40.000 dall’agosto 2011 fino a tutto il 2013;
9. la somma degli importi di ciascun incarico conferito al medesimo soggetto supera la soglia
massima prevista per l’affidamento diretto stabilita nel regolamento dell’ente e, tranne due casi
(parr. 7.2.4.5 e 7.2.4.6), anche quella pro tempore prevista dal dlgs 163/2006 per la stessa
tipologia di affidamento;
10. in tutti i casi è stato utilizzato l’affidamento diretto senza valutazione comparativa;
11. alcuni incarichi, stante la specificità dell’attività da svolgere, sembrano esulare dalle caratteristiche
necessarie per configurare un’attività di supporto alle attività del RUP per meglio inquadrarsi in
una consulenza34;
12. nessun incarico è stato conferito secondo le procedure previste dall’art. 7 del dlgs 165/2001 e non
risulta adottato dall’amministrazione il regolamento ivi previsto.
7.2.3 Considerazioni preliminari
I punti che precedono si prestano ad alcune considerazioni in ordine alla procedura utilizzata, alla
documentazione presente e al rispetto della normativa applicabile. Con ordine.
In merito ai punti 2 e 3, nel rimandare una trattazione di dettaglio ai paragrafi dedicati ai singoli
soggetti incaricati, si osserva che la mancanza dei requisiti necessari allo svolgimento dell’incarico
conferito35 sono suscettibili di pregiudicare il contenuto della prestazione richiesta.
Relativamente ai punti 4 e 5 si evidenzia che le richieste del RUP e le determine del Segretario generale
non sembrano idonee a soddisfare i principi e le previsioni della legge 241/1990 e a garantire la
necessaria trasparenza, certezza e legittimità dell’operato dell’amministrazione.
Si ritiene, infatti, che comunicazioni e determine su fogli di carta semplice con la sola data e firma
senza nessun elemento che ne garantisca la collocazione temporale e la sequenza cronologica36 non
siano modalità adeguate a soddisfare i basilari principi che devono ispirare l’operato di una PA.
Allo stesso tempo le determine così prodotte appaiono non conformi anche sotto il profilo delle
informazioni contenute. Nelle determine, infatti, non sono mai indicati elementi la cui presenza si
ritiene essenziale per un atto di conferimento di incarico mentre altre informazioni, pur presenti,
appaiono insufficienti. In sintesi mancano:
– le ragioni per le quali è necessario conferire l’incarico, non apparendo sufficiente un semplice
rinvio alla scarna richiesta del RUP;
33
Tra un incarico e l’altro cambia unicamente il tipo di intervento e il relativo quadro economico su cui insiste
l’importo dell’incarico.
34
Cfr. paragrafo 7.1.1
35
Soprattutto per un incarico complesso come quello di supporto al RUP.
36
Non necessariamente un numero di protocollo ma anche la semplice iscrizione in un registro interno e/o un
numero progressivo per le determine del Segretario generale.
34 Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta
– le modalità di scelta del soggetto incaricato37;
– l’importo dell’incarico;
– la modalità con cui si è arrivati alla definizione del compenso e la connessa certificazione di
congruità;
– la durata dell’incarico;
– il contenuto e modalità di espletamento dell’incarico anche mediante un rinvio alla bozza di
contratto;
– il nulla osta del direttore dell’area amministrativa.
Appaiono invece carenti i riferimenti normativi e quelli relativi alla copertura finanziaria.
Per i punti 1 e 6, sulla base degli elementi che precedono e in considerazione del fatto che i contratti
sono sottoscritti dal Presidente dell’Autorità portuale, si evidenzia che l’importo dei contratti, la durata
e le modalità di svolgimento sono stabiliti in maniera del tutto discrezionale dallo stesso Presidente in
assenza di necessari e adeguati procedimenti e atti istruttori. Atti istruttori, tra l’altro, del tutto assenti
anche nelle premesse dei contratti esaminati.
In aggiunta non sembrano essere rispettate le modalità di determinazione del compenso al soggetto
incaricato di supportare il RUP così come disciplinate dall’articolo 262, comma 2 del DPR 207/201038.
Da quanto emerge nei punti da 7 a 10 può configurarsi un artificioso frazionamento del servizio
richiesto in violazione delle previsioni del comma 13 dell’art. 125 del dlgs 163/2006 e dell’art. 58 del
Regolamento di amministrazione e contabilità dell’ente con conseguente mancata utilizzazione della
procedura prevista per l’importo frazionato.
L’operato dell’ente inoltre non sembra garantire il rispetto dei principi di trasparenza, rotazione e
parità di trattamento previsti dalle diverse norme che regolano il conferimento di incarichi e le
modalità di acquisizione di servizi, oltre che dal regolamento di amministrazione citato.
Da ultimo, in considerazione del fatto che gli incarichi esaminati sono conferiti a persone fisiche prive
della qualità di imprenditori39, sono state disattese anche le previsioni dell’art. 7, commi 6 e 6 bis del
dlgs 165/2001.
7.2.4 Descrizione dei singoli incarichi
Di seguito si da conto dei singoli incarichi – conferiti dal 2009 al 2013 – esaminati in base ad un ordine
alfabetico. Le informazioni riportate e le considerazioni svolte sono integrative a quanto gi�
rappresentato nei paragrafi 7.2.2 e 7.2.3. Le date di conferimento dell’incarico si riferiscono alla data
del contratto e non a quella della determina di conferimento. L’intera documentazione fornita dall’ente
è allegata alla relazione.
7.2.4.1 Franco Bonaccioli
Il soggetto in esame ha ricevuto quattro incarichi ai sensi dell’articolo 10, comma 7 del dlgs 163/2006
della durata di un semestre ciascuno il 9/1/2012, 3/7/2012, 8/1/2013 e 28/6/2013.
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 35
Tutti e quattro gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP per l’espletamento delle
pratiche demaniali e/o catastali correlate ad interventi relativi a lavori ed opere pubbliche in ambito
portuale.
Gli incarichi sono affidati dal Segretario generale, previa richiesta del RUP40, e disciplinati da un
contratto di collaborazione coordinata e continuativa. L’importo complessivo dei quattro incarichi è
pari a 60.000 euro (compenso lordo omnicomprensivo) e ogni incarico prevede un corrispettivo di
15.000 euro.
Il CV non sembra idoneo a svolgere quanto previsto dall’incarico. Infatti le attività riportate nel
curriculum sono riferite a quelle svolte da uno studio professionale di proprietà, mentre il soggetto
incaricato, pur avendo conseguito il diploma di maturità per geometra non risulta – sempre sulla base
del CV – essere abilitato all’esercizio della professione. (all. 7.2)
7.2.4.2 Pier Vincenzo Ciccone
Al soggetto in esame sono stati conferiti quattro incarichi ai sensi dell’articolo 10, comma 7 del dlgs
163/2006 due della durata di un semestre ciascuno e due rispettivamente di due e tre mesi il
21/9/2011, 5/11/2013, 8/1/2013 e 7/10/2013.
Tutti e quattro gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP per l’elaborazione di atti
di controllo tecnico amministrativo correlate ad interventi relativi a lavori ed opere pubbliche in ambito
portuale.
Gli incarichi sono affidati dal Segretario generale, previa richiesta del RUP, e disciplinati da un contratto
di collaborazione coordinata e continuativa. L’importo complessivo dei quattro incarichi è pari a
112.200 euro (compenso lordo omnicomprensivo) e per ogni incarico sono stati previsti i seguenti
corrispettivi: 19.800, 39.600, 13.200 e 39.600 euro.
Il soggetto incaricato ha ricoperto dal 2008 al 30/6/201141 la funzione di dirigente della divisione 2
della Direzione generale per i porti, competente in materia di vigilanza amministrativo – contabile sulle
autorità portuali; ufficio al quale compete, tra l’altro, l’istruttoria di tutti gli atti sottoposti
all’approvazione dell’amministrazione vigilante.
Il CV appare pertanto adeguato mentre desta qualche perplessità – quantomeno sotto il profilo
dell’opportunità – il conferimento di incarichi ad un soggetto che fino a tre mesi prima era preposto
all’approvazione degli atti dell’ente che conferisce l’incarico, anche in considerazione del rilevante
importo complessivo corrisposto. Sul punto si rimanda alle conclusioni al capitolo 8. (all. 7.3)
7.2.4.3 Alberto Cicognani
Al soggetto in esame sono stati conferiti dieci incarichi ai sensi dell’articolo 10, comma 7 del dlgs
163/2006 della durata media di un quadrimestre, tranne i primi due di cinque mesi, ciascuno il
14/1/2010, 7/7/201, 30/12/2010, 10/6/2011, 2/11/2011, 9/5/2012, 14/9/2012, 22/1/2013, 21/5/2013 e
10/9/2013.
Tutti e dieci gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP per il coordinamento dei
lavori correlati ad interventi relativi a lavori ed opere pubbliche in ambito portuale.
Gli incarichi sono affidati dal Segretario generale, previa richiesta del RUP, e disciplinati da un contratto
di collaborazione coordinata e continuativa. L’importo complessivo dei dieci incarichi è pari a 176.250
40
Nell’ultimo incarico le figure di RUP e Segretario generale sono ricoperte dallo stesso soggetto.
41
Verosimilmente tale data corrisponde a quella di collocamento in quiescenza il che aprirebbe una valutazione
sulla possibilità di stipulare un contratto ci collaborazione coordinata e continuativa nell’ipotesi che non sia stata
raggiunta l’età per la pensione di vecchiaia.
36 Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta
euro (compenso lordo omnicomprensivo) e per ogni incarico sono stati previsti i seguenti corrispettivi:
18.750 euro per sette incarichi e 15.000 euro per i restanti tre.
Il soggetto incaricato è ingegnere iscritto all’albo e in possesso di numerose abilitazioni necessarie per
lo svolgimento degli incarichi conferiti oltre a possedere una lunga ed articolata esperienza
professionale.
Anche in questo caso desta qualche perplessità l’utilizzo della collaborazione coordinata e continuativa
in ragione della natura del soggetto incaricato e dell’elevato numero di conferimenti. (all. 7.4)
7.2.4.4 Maria Antonietta Cubellis
Il soggetto incaricato è un funzionario in servizio presso la Direzione generale dei porti – divisione 2,
competente in materia di vigilanza amministrativo – contabile sulle autorità portuali. Dal settembre del
2013 è anche membro effettivo del Collegio dei revisori dei conti dell’ente ispezionato.
Al soggetto in esame è stato conferito un solo incarico il 1°/8/2012. Alla ordinazione di incarico,
firmata dal Presidente e sottoscritta per accettazione dall’incaricata il 10/9/2012, sono allegati
l’autorizzazione all’incarico a firma del Direttore generale della Direzione per i porti, due verbali di
constatazione uno intermedio e uno finale sottoscritti dall’incaricata e dal RUP pro tempore
individuato e una nota di debito del soggetto incaricato. Non è allegata nessuna ulteriore
documentazione.
L’oggetto dell’incarico è una consulenza specialistica tecnica amministrativa relativa all’individuazione
delle procedure tecnico-amministrative atte a definire la risoluzione delle eventuali controversie di
carattere demaniale nelle aree del versante sud del nuovo Porto di Fiumicino.
Il compenso previsto è di 35.000 euro comprensivo di oneri fiscali e previdenziali. Di seguito alcune
considerazioni.
In prima battuta si rileva che la natura dell’incarico – ancorché il compenso insista sulle risorse del
quadro economico per l’ampliamento del Porto di Fiumicino – non sembra attinente all’opera citata. Il
carattere specifico, circoscritto ed “eventuale” della problematica connessa all’incarico sembrano
configurarlo come una consulenza tout court senza nessuna utilità specifica in relazione
all’ampliamento del Porto.
Pertanto le relative risorse avrebbero dovuto essere impegnate sul capitolo per le consulenze che
come abbiamo visto42 – nel 2012 – non sembra capiente per l’importo previsto. In buona sostanza non
sembra corretta una azione dell’ente potenzialmente finalizzata ad utilizzare le risorse relative ad
un’opera pubblica per aggirare i vincoli imposti alle consulenze dalle manovre di contenimento della
spesa pubblica.
In secondo luogo l’autorizzazione all’incarico sembra intervenuta a sanatoria essendo stata firmata il
15/11/2013 data successiva sia al verbale di constatazione finale che all’emissione delle note di debito
oltre che – aggiungiamo – successiva anche alla nomina del soggetto incaricato a componente del
Collegio dei revisori dell’ente.
Da ultimo non possono evidenziarsi perplessità in ordine all’opportunità di nominare come
componenti del Collegio dei revisori di un ente soggetti che hanno appena ricevuto un incarico, con
compenso di non modesta entità, dallo stesso ente in cui dovranno svolgere le funzioni di controllo.
Analoghe considerazioni (rectius: perplessità) possono essere evidenziate circa l’opportunità che i
componenti l’organico della struttura ministeriale preposta alla vigilanza amministrativo–contabile
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 37
delle autorità portuali (div. 2 della Direzione generale dei porti) riceva incarichi dagli stessi enti vigilati
e/o sia nominato componente nei relativi Collegi dei revisori43.
Per l’incarico in esame, invece, si sono realizzate contestualmente tutte e tre le situazioni delineate nei
due capoversi che precedono. Sul punto si rimanda anche alle conclusioni al capitolo 8. (all. 7.5)
7.2.4.5 Federica Ievolella
Al soggetto in esame sono stati conferiti quattro incarichi ai sensi dell’articolo 10, comma 7 del dlgs
163/2006 della durata di un semestre ciascuno l’8/11/2011, 3/7/22012, 8/1/2013 e 1/7/2013.
Tutti gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP, tre per l’elaborazione degli atti
contrattuali e l’ultimo per le attività tecnico-amministrative, correlate ad interventi relativi a lavori ed
opere pubbliche in ambito portuale.
I primi due incarichi sono stati affidati dal Segretario generale, previa richiesta del RUP, mentre gli
ultimi due sono stati affidati dal Presidente in quanto il Segretario generale, nominato nel novembre
2012, è il padre della persona incaricata. La scelta è dettata dalla necessità di non far intervenire nel
procedimento un soggetto in “conflitto di interessi”. Va rilevato però che l’ipotesi di un conflitto non è
stata valutata nei procedimenti relativi al conferimento dei primi due incarichi dove il padre
dell’incaricata è intervenuto come RUP richiedente una figura professionale esterna.
L’importo complessivo dei quattro incarichi è pari a 43.000 euro (compenso lordo omnicomprensivo) e
per ogni incarico sono stati previsti i seguenti corrispettivi: 12.000, 9.000 e due volte 11.000 euro.
Il CV non sembra adeguato agli incarichi conferiti. Al momento del primo conferimento, infatti, il
soggetto incaricato era in possesso di una laura triennale in scienze politiche con tesi sul recepimento
del diritto europeo nell’ordinamento britannico e due master in materie comunitarie. L’ultimo dei due
master con una tesi sui profili nutrizionali nel diritto europeo.
Nel curriculum, inoltre, non è presente nessuna attività lavorativa o professionale mentre sono riportati
due periodi di tirocinio all’estero, con durata non indicata, presso la Commissione europea (DG
SANCO, Unità di biotecnologie) e nel Food team del Bureau européen des union des consommatuers.
In conclusione l’incarico dell’8/11/2011 è stato il primo lavoro svolto – per altro su tematiche
completamente diverse dal percorso di studio – dal soggetto in esame. (all. 7.6)
7.2.4.6 Valentina Loiseaux
Al soggetto in esame sono stati conferiti quattro incarichi ai sensi dell’articolo 10, comma 7 del dlgs
163/2006 il 17/5/2012, 27/9/2012, 8/1/2012 e 28/672012. I primi due della durata di quattro mesi e
mezzo e tre mesi, gli ultimi due di un semestre ciascuno.
Tutti gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP correlata ad interventi relativi a
lavori ed opere pubbliche in ambito portuale.
L’importo complessivo dei quattro incarichi è pari a 32.500 euro (compenso lordo omnicomprensivo) e
per ogni incarico sono stati previsti i seguenti corrispettivi: due volte 11.000, 4.500 e 6.750 euro.
Il CV non è presente tra la documentazione fornita dall’amministrazione. (all. 7.7)
43
Incardinando nella stessa persona fisica due modalità di controllo complementari (quello dell’amministrazione
vigilante e quello del Collegio dei revisori) si affievolisce la possibilità un controllo “incrociato” di portata generale
e di una doppia verifica su alcuni fondamentali atti dell’ente come il bilancio.
7.2.4.7 Pietro Monti
Al soggetto in esame sono stati conferiti quattro incarichi il 30/7/2009, 4/1/2010, 7/7/2010 e
10/1/2011 della durata di sei mesi, cinque il primo.
Tutti gli incarichi hanno come oggetto la gestione del sistema di alimentazione elettrica correlata ad
interventi relativi a lavori ed opere pubbliche in ambito portuale.
L’importo complessivo dei quattro incarichi è pari a 36.242 euro (compenso lordo omnicomprensivo) e
per ogni incarico sono stati previsti i seguenti corrispettivi: tre volte 10.200 e una volta 5.642 euro.
Il CV non è presente tra la documentazione fornita dall’amministrazione mentre è presente una nota
del 16/6/2011 del Presidente in carica e diretta al Segretario generale e al Dirigente dell’area tecnica.
Nella nota i destinatari vengono invitati dal Presidente a non conferire più incarichi al soggetto in
esame per una posizione di “conflitto di interessi” a seguito della sua recente nomina a Presidente
dell’Autorità (il 7/6/2011).
Il “conflitto di interessi” è determinato dal rapporto di parentela che intercorre tra il soggetto in esame
e il Presidente.
Sul punto due considerazioni. La prima è che il “conflitto di interessi” non sembra essere stato preso in
considerazione fino a che l’attuale Presidente è stato direttore dell’area dell’Autorità competente in
materia di contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
In secondo luogo la citata nota del Presidente non sembra essere formulata in maniera corretta. Infatti
un conto è dichiarare correttamente la presenza di un rapporto di parentela e conseguentemente
astenersi dal partecipare ai procedimenti amministrativi e a firmare atti inerenti il parente. Altro è
disporre (rectius: invitare) di non conferire più incarichi al proprio fratello in assenza di una
motivazione adeguata. (all. 7.8)
7.2.4.8 Azzurra Peris
Il soggetto in esame ha ricevuto quattro incarichi ai sensi dell’articolo 10, comma 7 del dlgs 163/2006
della durata di un semestre ciascuno il 2/1/2012, 3/7/2012, 8/1/2013 e 28/6/2013.
Tutti e quattro gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP per la contabilità e il
controllo dei flussi economici correlati ad interventi relativi a lavori ed opere pubbliche in ambito
portuale.
Gli incarichi sono affidati dal Segretario generale, previa richiesta del RUP, e disciplinati da un contratto
di collaborazione coordinata e continuativa. L’importo complessivo dei quattro incarichi è pari a 42.000
euro (compenso lordo omnicomprensivo) e il singolo incarico prevede in due casi un corrispettivo di
9.000 euro e in due casi di 12.000 euro.
Il CV non sembra idoneo a svolgere quanto previsto dall’incarico. Infatti il percorso di studi è tutto
incentrato nel settore delle risorse umane mentre manca qualsiasi esperienza lavorativa pregressa
eccezion fatta per uno stage di quattro mesi presso la Hmi financial spa. (all. 7.9)
7.2.4.9 Davide Perticara
Il soggetto in esame ha ricevuto quattro incarichi ai sensi dell’articolo 10, comma 7 del dlgs 163/2006
della durata di un semestre ciascuno il 2/1/2012, 3/7/2012, 8/1/2013 e 28/6/2013.
Tutti e quattro gli incarichi hanno come oggetto attività di assistenza al RUP per evitare interferenze
tra le attività portuali e le attività lavorative relative ai lavori e alle opere pubbliche in ambito portuale.
Gli incarichi sono affidati dal Segretario generale, previa richiesta del RUP, e disciplinati da un contratto
di collaborazione coordinata e continuativa. L’importo complessivo dei quattro incarichi è pari a 42.000
Verifica amministrativo contabile – Autorità portuale di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta 39
euro (compenso lordo omnicomprensivo) e il singolo incarico prevede in tre casi un corrispettivo di
9.000 euro e in un caso di 15.000 euro.
L’oggetto dell’incarico appare, ad una prima lettura criptico. Infatti non si comprende cosa si intenda
per “attività atte ad evitare interferenze”.
Il CV non sembra idoneo a soddisfare le competenze necessarie per attività di assistenza al RUP. Infatti
il curriculum riporta un diploma di maturità presso un istituto di istruzione superiore tecnico per il
turismo mentre le esperienze professionali appaiono frammentate tra giornalismo, lavori stagionali
presso porti turistici e una breve esperienza in un cantiere navale. (all. 7.10)
7.3 Conclusioni
L’utilizzo delle collaborazioni coordinate e continuative ha caratterizzato l’ente per tutto il periodo
esaminato. Anche l’inquadramento delle stesse nell’ambito delle possibilità che il dlgs 163/2206
consente per le attività di assistenza al RUP è stato una cifra caratteristica dell’Autorità portuale
ispezionata.
Nel periodo esaminato si è anche assistito ad un crescendo nel numero delle collaborazioni conferite
anche in relazione all’aumento delle opere gestite dell’ente. Stessa motivazione, peraltro, è stata
utilizzata, come illustrato nel capitolo 5, per l’aumento di 34 unità della dotazione organica dell’ente.
Andamento delle collaborazioni (CO.CO.CO) 2009-2013
2009 2010 2011 2012 2013 Totale
N. di incarichi 18 23 54 70 80 245
Fonte: documentazione fornita dall’ente
Sulla base dei contratti esaminati emergono alcune criticità che, complessivamente, sembrano
delineare un uso non conforme dello strumento.
In primo luogo la figura di assistente al RUP viene utilizzata come una sorta di “cavallo di troia” per
cooptare all’interno dell’Autorità portuale profili senza nessuna esperienza professionale pregressa o
con esperienze non valutabili ai fini dell’oggetto dell’incarico conferito; o, ancora, per aggirare le
norme di contenimento della spesa pubblica relativamente alle consulenze.
Per farlo si utilizza l’affidamento diretto senza nessuna valutazione comparativa stabilendo compensi al
di sotto la soglia prevista dall’art. 125 del dlgs 163/2006.
La frequenza e la sostanziale coincidenza dell’oggetto dell’incarico conferito al medesimo soggetto da
un contratto e l’altro appaiono però essere finalizzati proprio all’elusione delle previsioni normative e
regolamentari tese ad impedire un frazionamento artificioso del servizio.
Per altro verso anche le modalità con cui viene certificata la mancanza di professionalità all’interno
dell’ente – condizione preliminare per poter conferire un incarico esterno di assistenza al RUP –
appaiono del tutto inadeguate a soddisfare le previsioni normative.
Gli atti esaminati – come evidenziato nel paragrafo 7.2.3 – infatti appaiono privi di tutti quei requisiti,
sia formali che sostanziali, che dovrebbero caratterizzare una determina per il conferimento di contratti
come quelli esaminati.
Anche la definizione del compenso non appare sorretta dalle procedure previste dal dlgs 163/2006
oltre a non essere quantificato sulla base di un qualsiasi tipo di motivazione o riferimento.
La circostanza, inoltre, che alcuni degli incarichi siano stati conferiti a soggetti con vincoli di parentela
sia con le figure apicali dell’Autorità che con il resto del personale non appare idonea a inquadrare
l’operato dell’ente all’interno dei principi che dovrebbero ispirare l’agire di una pubblica
amministrazione.
Si aggiunga anche – come vedremo nel capitolo successivo – che mote delle assunzioni effettuate
dall’ente (per chiamata diretta) hanno riguardato proprio la stabilizzazione di collaboratori in forza
all’Autorità portuale in virtù di un contratto di collaborazione coordinata e continuativa.
Quest’ultimo dato unito alle criticità riscontrate – oltre che per precisi obblighi normativi – dovrebbe
indurre l’amministrazione ad individuare i propri collaboratori sulla base di procedure codificate in un
regolamento e dopo avere dato la massima pubblicità alle attività che si intendono coprire mediante
un contratto ad esterni.
Da ultimo anche a voler concedere all’ente una funzione di inserimento nel circuito lavorativo di
giovani leve da valorizzare – esorbitante la missione delle Autorità portuali ma sicuramente di una non
secondaria rilevanza socio-economica – il risultato concreto ottenuto appare foriero di una qualche
distorsione applicativa.
Infatti la circostanza che dei nove contratti esaminati cinque incaricati siano nati a Civitavecchia, due
abbiano relazioni di parentela di primo e secondo grado con Organi dell’ente e i restanti due
provengano dai ranghi dell’ufficio preposto alla vigilanza dell’ente stesso induce a pensare che l’azione
di valorizzazione sia stata – in qualche modo – affievolita.
8 Assunzioni
Di seguito vengono esaminate le procedure utilizzate dall’ente per l’assunzione del proprio personale
a seguito degli aumenti della dotazione organica e la cessazione dal servizio del personale in forza alla
stessa Autorità.
Il capitolo è strutturato in una parte generale in cui sono descritti gli atti e gli accordi alla base delle
assunzioni effettuate e una parte di dettaglio in cui vengono presi in considerazione i singoli fascicoli
relativi a ciascun assunto nel periodo 2009 – 2013.
Preliminarmente appare utile evidenziare che nel periodo citato i soggetti assunti sono stati 41, tutti
utilizzando la chiamata diretta44. Dei 41 assunti 40 hanno un rapporto di lavoro a tempo indeterminato
e uno ha un rapporto di lavoro a tempo determinato.
In secondo luogo le valutazioni circa la possibilità e i limiti per le Autorità portuali di operare
assunzioni per chiamata diretta sono già state svolte nel capitolo 0.
La finalità di questo capitolo è, invece, la verifica delle modalità applicative delle previsioni della nota
aggiuntiva all’art. 2 del CCNL di riferimento che stabilisce che le assunzioni possono essere effettuate
anche (…) per chiamata diretta in caso di particolari esigenze avuto riguardo alle caratteristiche
professionali e specificità delle funzioni da coprire, con criteri aziendalmente stabiliti.
Parallelamente – pur essendo il rapporto di lavoro delle AAPP di diritto privato e regolato dalle leggi
sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa – gli atti posti in essere in materia di assunzioni devono
seguire regole e principi degli atti amministrativi considerando che le AAPP sono enti pubblici non
economici. Pertanto nelle pagine che seguono si dà conto anche di questa valutazione.
8.1 Atti adottati e procedure utilizzate
Di seguito si descrive la documentazione prodotta dall’Autorità portuale ispezionata in relazione alle
assunzioni effettuate. Tale documentazione è composta da:
– Accordi e riunioni sindacali (all. 8.1);
– Decreti di nomina delle commissioni di valutazione e relative note del dirigente dell’Area
amministrativa (all. 8.2);
– Verbali degli incontri tra il Segretario generale e i dirigenti di riferimento per la valutazione dei
soggetti da assumere (all. 8.3);
– Curricula, informative sindacali sulle assunzioni, verbali delle commissioni di valutazione,
delibere di assunzione e definizione del trattamento economico relativi ad ogni assunto sono
invece contenute negli allegati evidenziati nel paragrafo sui profili curriculari 8.2 (all. 8.4, 8.5,
8.6 e 8.7).
8.1.1 Cronologia
Appare utile fornire una elencazione dei documenti esaminati mediante un ordine cronologico per
meglio inquadrare la sequenza dei fatti che hanno interessato l’ente. Per ogni periodo è indicato il
nominativo del Presidente, del Segretario generale e del Direttore dell’Area amministrativa in quanto
competente per le risorse umane dell’ente, se nominato.
8.1.1.1 Presidente Ciani, Segretario generale Mocci e Direttore Area amministrativa Monti
Il 17/10/2007 si svolge una riunione tra sindacati e parte datoriale. Dal verbale emerge che le OOSS
chiedono la stabilizzazione dei lavoratori precari e al contempo denunciano un abuso dei contratti a
progetto sia sotto il profilo della trasparenza delle scelte che sotto quello dell’effettivo utilizzo nelle
attività oggetto dell’incarico.
Il Segretario generale comunica che per la stabilizzazione dei precari si procederà, come ha detto il
Presidente, a fare concorsi dopo che si è definita la nuova pianta organica.
Il 3/3/2008 viene sottoscritta un’ipotesi di accordo, recepita dal Comitato portuale il 23/4/2008, in cui
al punto 1 l’ente si impegna a stabilizzare tutti i lavoratori precari presenti alla data del 4/2/2008
operanti negli uffici dell’AP compatibilmente con la nuova pianta organica in corso di approvazione.
Il 16/6/2008 l’amministrazione vigilante approva un ampliamento della dotazione organica di cinque
unità di personale.
8.1.1.2 Presidente Ciani, Segretario generale Guacci e Direttore Area amministrativa Monti
Il 10/8/2009 le OOSS e la parte datoriale sottoscrivono un accordo con cui viene stabilito che:
1. La stabilizzazione avverrà secondo una graduatoria determinata da una commissione
appositamente istituita che valuterà i curricula dei candidati, sottoponendoli eventualmente
anche ad un colloquio.
2. La graduatoria rimarrà aperta fino ad esaurimento ed i candidati subentreranno, al III livello, a
scalare, a copertura dei posti resisi vacanti in pianta organica.
3. L’inquadramento avverrà in base ai principi sanciti dal vigente CCNL dei Porti, alle esigenze
dell’ente e alla professionalità del lavoratore parasubordinato.
4. Il periodo di prova per gli stabilizzati è considerato assolto.
Dalla documentazione fornita dall’ente non sembra desumersi alcun recepimento da parte del
Comitato portuale – ai sensi dell’art. 9 comma 3, lettera l) della legge istitutiva – dell’accordo citato.
Il 13/8/2009 il Segretario generale con decreto n. 27/2009 nomina la commissione di valutazione
prevista dall’accordo del 10/8/2009 con il compito di provvedere all’analisi ed al giudizio curriculare
delle unità di personale che verranno assunte per chiamata diretta.
Il 18/8/2009 il Dirigente dell’Area amministrativa scrive al Segretario generale segnalando la possibilit�
di avvalersi (per i componenti della commissione) del personale interno, previa modifica dell’accordo
sindacale, al fine di non gravare ulteriormente sul bilancio dell’ente, confidando nella professionalit�
dei suoi colleghi per la valutazione del personale che dovrà essere loro assegnato.
Di seguito si dà conto in maniera frammentata e non esaustiva dei lavori della commissione nominata
il 13/8/2009 in quanto la relativa documentazione presso l’archivio dell’ente è incompleta e
organizzata in maniera non sistematica.
Il 1°/9/2009 si svolge la seconda riunione della commissione in cui viene dato conto del lavoro svolto
in attesa di ricevere il documento relativo alla riorganizzazione strutturale degli uffici. Allegata al
verbale è presente una lista dei collaboratori in forza al 31/8/2009 suddivisi per ruolo amministrativo e
ruolo tecnico.
L’1/10/2009 in una riunione con le OOSS il Segretario generale comunica che l’ente intende utilizzare
la chiamata diretta come modalità per eseguire le nuove assunzioni e comunica, inoltre, la tipologia
delle sei posizioni che si intendono ricoprire. Il verbale della riunione è chiosato dalla seguente
asserzione “la presente (comunicazione) è valida a tutti gli effetti quale informativa sindacale sulle
modalità e sui criteri di assunzione, ex art. 2 CCNL Porti, nota aggiuntiva Autorità portuali.”
